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| ▲ ⓒ 바른사회시민회의 캡쳐 | ||
제 3장 전체 의원입법 네트워크
3.1. 전체 의원 대상 네트워크 분석
본 장의 네트워크 분석은 의원입법에서 각각의 의원들의 대표발의에 대한 공동발의에 각각의 의원들이 얼마나 적극적으로 참여했는가를 밝힘으로써 궁극적으로는 의원들 간 친소(親疎)관계의 네트워크를 확인하는데 목적이 있다. 그런데, 앞에서 제시한 [표 2-4]에서는 의원별 대표발의에 공동발의자로 참여한 빈도를 절대적 수치로 보여주기 때문에 상대적 친소관계를 확인하기가 어렵다. 왜냐하면 331명의 의원별로 서로 다른 대표발의 건수를 보여주고 있어서 단순히 공동발의한 빈도만으로는 관계의 강도가 강하고 약함을 정확하게 나타낼 수 없기 때문이다.
보다 구체적인 예를 들어 이 문제를 살펴보기로 하자. 다음 [표 3-1]과 같은 경우를 가정할 수 있다. [표 3-1]의 가로축 끝에는 해당 의원이 대표발의한 법안의 총수(건)를 가상적으로 제시했다. 즉 A 의원은 총 10건의 대표발의를 했는데, B 의원과 C 의원이 각각 5건 씩 공동발의자로 참여했다. 또한 B 의원은 총 100건의 대표발의를 했고, 이 대표발의에 대해 A의원이 70 건을 그리고 C 의원이 30 건을 공동발의자로 참여했다. 끝으로 C 의원이 대표 발의한 총 1,000 건에 대해서 A 의원과 B 의원은 각각 200 건과 800 건을 공동발의자로 서명했다고 치자.
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[표 3-1]의 문제점을 파악하기 위해 C 의원을 기준으로 이들 의원들 간의 관계의 친밀성을 생각해 보기로 한다. C 의원은 A 의원이 대표 발의한 10 건 중 5 건에 공동발의자로 참여했는데, 이는 비율로 환산하면 0.5 (50 %)가 된다. 즉, 두 건 중 한 건 꼴로 공동발의자로 서명해 준 셈이다. 한편 C 의원은 B 의원이 대표발의한 100 건 중 30 건에 공동발의자로 참여했는데, 이는 비율로 환산하면 0.3 (30 %)이 된다. 약 3 건 중 한 건 꼴로 공동발의자로 서명해준 셈이다. 따라서 적어도 의원입법에서 나타난 관계의 친소로 보면 C 의원은 B 의원보다 A의원에게 더 가깝다고 보는 것이 타당하다.
그런데 [표 3-1]을 기준으로 네트워크를 그릴 경우에는 빈도가 기준이기 때문에 C 의원은 A 의원(5 건)보다 B 의원(30 건)과 6배 가까운 관계로 표현되는 문제가 발생한다. 이는 공동발의의 ‘빈도’가 복수의 의원들 간의 관계를 나타내는 데는 부적절한 수치라는 사실을 보여준다. 그러므로 본 연구에서는 기본적으로 [표 3-2]와 같이 대표발의 건수에 대한 공동발의 건수의 ‘비율’을 기준으로 한 행렬(matrix)을 분석의 기준으로 삼는다. 다시 말해서, 특정 의원의 대표발의 법안에 공동발의자로 참여한 횟수(건)를 해당 의원이 대표발의 한 법안 총수(건)로 나눈 ‘비율’을 구해 네트워크 행렬을 구성하고, 이를 통해 네트워크 분석을 실시한다. 물론 필요에 따라 빈도를 기준으로 한 행렬을 분석에 활용할 수도 있다. 앞 장에서 빈도를 기준으로 제시한 [표 2-4]를 대표발의 건수에 대한 공동발의 건수의 비율에 따라 재구성한 행렬은 다음의 [표 3-3]과 같다.
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[표 3-3]을 보다 구체적으로 살펴보자. 예를 들어 강석호 의원은 강기윤 의원이 대표 발의한 법안에 공동발의자로 참여한 비율이 0.6 %이지만(가로축이 강기윤 의원, 세로축이 강석호의원), 강길부 의원이 대표 발의한 법안에 공동발의자로 참여한 비율은 13.3 %이다(가로축이 강길부 의원, 세로축이 강석호 의원). 따라서 본 연구의 네트워크 분석에서는 강석호 의원은 강기윤 의원보다 강길부 의원과 관계가 친밀한 것으로 판단하였다. 지금부터는 [표 3-3]에 제시한 행렬을 기준으로 네트워크 분석에 착수한다.
3.1.1. 전체 의원입법에 대한 기초통계
본격적인 네트워크 분석에 앞서 제19대 국회 전체 의원입법에 대한 기초적인 통계 즉 331명의 의원 중에서 대표발의와 공동발의를 누가 많이 하고 있는지 각각 확인하였다. [표 3-4]는 분석기간 즉 19대 국회 개원일인 2012년 5월 30일부터 2015년 12월 20일 현재까지 ‘대표발의’를 가장 많이 한 20명 의원의 명단을 보여 주고 있다. 대표발의 상위 20명 가운데에는 새누리당 7명, 새정치민주연합 12명, 그리고 무소속 1명의 의원이 자리 잡고 있다. 선수(選手)를 기준으로 보면 초선이 9명으로 가장 많고, 다음 재선이 3명, 3선이 7명, 4선이 1명이다. 선출된 방식으로 보면 지역구가 16명, 비례대표가 4명이다. 운동권 출신으로 분류될 수 있는 의원도 2명 있다(정청래, 김광진).
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이어서, 같은 방법으로 ‘공동발의’에 가장 많이 참여한 20명의 의원도 확인하였다. [표 3-5]는 공동발의에 적극적으로 참여하는 의원이 새누리당보다 새정치민주연합에 훨씬 많다는 사실을 분명히 드러낸다. 상위 20인 가운데 새정치민주연합 소속이 15명이나 있고, 새누리당은 단지 4명 그리고 무소속이 1명뿐이기 때문이다. 특히 새정치민주연합은 배기운(2,605 건), 김성곤(2,284 건), 김광진(1,845 건)의 순으로 상위 1, 2, 3 등을 싹쓸이 하고 있다. 새누리당의 경우는 이한성(1,831 건) 및 이만우(1,810 건) 순으로 각각 4 등 및 5 등을 기록하고 있다. 한편, 선수를 기준으로 보면 초선이 13명으로 가장 많고, 다음 재선이 4명, 3선이 2명, 4선이 1명이다. 마지막으로 선출된 방식으로 보면 지역구가 15명, 비례대표가 5명이다. 운동권 출신으로 분류될 수 있는 의원도 5명이나 있다(김광진, 박홍근, 부좌현, 전순옥, 장하나).
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위의 두 표는 19대 국회의 의원입법에서 법안을 가장 많이 ‘대표발의’ 혹은 ‘공동발의’한 의원들이 주로 야당의 초선 의원들임을 확인해 주고 있다. 이는 제1당인 새누리당 소속 의원보다 숫자가 적은 제2당인 새정치민주연합 소속 의원의 입장에서 어쩌면 당연한 선택일 수 있다. 의원의 절대 숫자가 적은 약점을 발의를 많이 하는 방법으로 보충하려는 전략을 선택하지 않을 수 없기 때문이다. 이는 특히 두 표에 동시에 등장하는 6명 가운데 새정치민주연합 의원(4명)이 새누리당 의원(2명)의 두 배인 사실로도 다시 한 번 확인된다. 또한 이들 가운데에는 초선이 3명(김광진, 부좌현, 박인숙)으로 절반을 차지하고 있어, 재선(1명, 김태원)과 3선(2명, 김우남, 김춘진)을 합친 숫자와 같은 비중임을 보여 주고 있다. 한편, 이들 중에는 비례대표 1명(김광진) 그리고 운동권 출신 2명(김광진, 부좌현)도 포함되어 있다.
그러나 ‘대표발의’ 혹은 ‘공동발의’를 많이 하였다고 하여 반드시 바람직한 의정활동을 하고 있다고 판단하기는 어렵다. 왜냐하면 발의가 입법으로 완성되기 위해서는 해당 법안이 상임위는 물론 본회의를 통과하여야 하는데, 이 과정에서 발의를 많이 한 의원들의 법안이 반드시통과도 많이 될 것이라는 보장이 전혀 없기 때문이다. 더구나 현재 시행되고 있는 “국회선진화법”은 국회의 다수를 차지하고 있는 여당 의원의 입법발의에 대해, 소수당인 야당이 쉽게 발목을 잡을 수 있는 구조적 조건을 제공하고 있다. 그렇기 때문에 국회가 여당 의원의 발의는 물론 나아가서 입법을 구조적으로 가로막고 있다는 지적도 빈번히 제기되고 있는 실정이다.
따라서 입법 발의를 많이 한 건수를 기준으로 국회의원의 의정활동을 평가하는 현재의 언론이나 시민단체의 관행은 심각한 문제를 안고 있다. 왜냐하면 법안의 발의와 법안의 통과는 전혀 별개의 문제이기 때문이다. 경우에 따라서는 통과를 목표로 하는 법안의 발의보다는 단지 절차상으로 시비를 거는 돌려막기 방식의 법안 발의 즉 ‘개정안’ 혹은 ‘재개정안’과 같은 이름이 붙은 법안의 발의가 남발되고 있는 것이 현실이기도 하다. 심지어 일부 의원은 국회 외부 즉 언론과 시민단체의 평가를 의식해서 보여주기 식 법안 발의를 남발하고 있는 경우도 많다.
그러므로 [표 3-4] 및 [표 3-5]의 대표발의 및 공동발의 상위 순위에 등장하는 인물들에 대한 개별적인 분석은 큰 의미가 없다. 이들은 그저 부지런히 의안을 발의한 혹은 그에 참여한 의원들일 뿐이다. 또한 앞서도 지적하였지만 의안을 발의하는 것 자체를 의정활동의 중요한 기준으로 삼기에는 그에 따른 문제가 너무 많다. 경우에 따라서는 정부의 특정한 부처가 준비한 법안을 정부 내부의 갈등 때문에 의원에게 대신 발의해 달라고 부탁하기도 하고, 또한 관련 민간단체의 청탁과 주문으로 의원이 법안을 발의하기도 한다. 이런 경우의 법안 발의는 의정 능력과 전혀 관련이 없는 현상이다.
3.1.2. 전체 의원입법 네트워크 분석
[표 3-3]의 19대 국회 전체 의원입법에 대한 대표발의자와 공동발의자의 네트워크 행렬이 담고 있는 입체적 관계를 R 통계 프로그램을 이용해 2차원 평면에 시각적으로 정리한 결과는 다음 [그림 3-1]과 같다. [그림 3-1]은 331명의 의원들이 입법과정에서 공동발의를 하며 맺은 관계 가운데 상위 10 %만을 선별하여 만들어진 네트워크다. 전체 자료를 대상으로 하지 않고 상위 10 %만을 기준으로 삼은 이유는 다음과 같다. 수집한 행렬에서 관계를 맺는 사람은 331명뿐인데 반해, 관계를 형성하는 계기가 되는 안건은 15,620가지나 되어 관계의 밀도가 너무 높고 또한 복잡할 수밖에 없다. 그렇기 때문에 전체를 대상으로 한 자료를 가지고 331명의 관 계를 2차원 평면에 그리면, 그 결과는 구체적인 네트워크가 전혀 구분이 되지 않는 모습을 가지게 된다.
이러한 짐작은 자료 가운데 상위 10 % 이상만을 기준으로 삼은 [그림 3-1]에서 가시적으로 드러난다. 즉 [그림 3-1]은 여·야로 나누어진 두 덩어리의 네트워크만을 보여준다. 이 그림에서 여·야 구분을 넘어서는 더 이상의 네트워크 구분은 불가능하다. 따라서 이로부터 출발하여 분석의 기준을 조금씩 상향조정하면서 그림을 그려보았다. 자료의 기준을 상위 5 %로 올린 [그림 3-2], 상위 1 %로 올린 [그림 3-3], 상위 0.5 %로 올린 [그림 3-4], 그리고 마지막으로 상위 0.1 %로 올린 [그림 3-5]이 이들이다. 그러나 [그림 3-2], [그림 3-3], [그림 3-4]에서도 역시 여·야의 구분만이 가능할 뿐이다. 다만 기준을 높여 갈수록, 다시 말해 낮은 수준의 관계들을 더 많이 제거할수록, 즉 [그림 3-1]에서 [그림 3-4]로 갈수록 조금씩 네트워크가 단순화되는 사실을 확인할 수 있다.
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마침내 [그림 3-5] 즉 자료의 기준을 상위 0.1 %로 올리면 다시 말해 하위 99.9 %를 제거하면 시각적으로 확인이 가능한 네트워크가 등장한다. 우선 새누리당 중심부에는 ‘최봉홍·안상수·장정은·송영근·김형태’를 기본 축으로 하는 매우 큰 덩어리의 네트워크가 발견된다. 이들 5인으로 구성된 네트워크 축에서 재선인 안상수 1명을 제외한 나머지 4인은 모두 초선 의원들이다. 또한 초선 4인 가운데 3인은 직능을 대표하는 비례대표 의원들이다. 최봉홍은 노동계, 장정은은 여성, 송영근은 군을 각각 대표한다. 초선 가운데 유일한 지역구 출신인 김형태는 언론계 출신이라는 배경을 가지고 있다. 따라서 새누리당의 공동발의 네트워크 중심축에는 직능을 대표하는 초선 의원들이 대거 자리 잡고 있음을 알 수 있다.
다른 한편 새누리당의 주변부에는 7개의 소규모 네트워크가 발견된다. 이들 7개의 네트워크는 2인으로 구성된 네트워크가 5개 - 유정복·손인춘, 강길부·박대동, 김을동·신상진, 김동완·김근태, ‘문정림·김영주(여), 3인으로 구성된 네트워크가 1개 - 유승우·고희선·윤명희, 그리고 5인으로 구성된 네트워크가 1개 - 강창희 중심의 권은희(여)·박성호·이한성·정용기 로 구성되어 있다.
이들 소규모 네트워크 가운데 우선 2인으로 구성된 네트워크의 특성을 살펴보자. 5개의 2인네트워크 가운데 4개가 모두 초선 의원을 포함하고 있다. 예컨대, 여군 출신 비례 초선 손인춘은 3선의 중진 김포 지역구 의원인 유정복과 짝을 맺고 있다. 울산이 지역구인 초선 박대동은 역시 같은 울산 지역구 3선인 강길부와 짝을 맺고 있다. 한편, 충남 지역구 초선인 김동원은 역시 같은 충남 지역구 출신 초선 김근태와 짝을 맺고 있다. 또한, 의과대학 교수 경력의 선진통일당 출신 여성 비례 초선인 문정림은 부산광역시 의원 경력의 선진통일당 출신 비례 초선인 김영주와 짝을 맺고 있다. 마지막으로, 초선 의원이 포함되지 않은 2인 네트워크는 송파 지역구 재선 김을동과 의사 출신으로 인접한 지역인 성남 지역구 3선 신상진이 짝을 맺고 있다.
따라서 2인 네트워크의 특성은 한 쪽에 있는 초선 의원이 지역이나 직능 혹은 기타 특정한 관계를 매개로 다른 초선 혹은 중진 의원과 파트너십을 맺고 있는 특성을 보인다. 이러한 특성은 3인 혹은 5인으로 구성된 네트워크에서도 마찬가지로 발견된다. 우선, 3인 네트워크의 경우 경기 화성의 지역구 재선 의원 고희선을 중심으로 경기 이천의 지역구 초선 유승우 및 비례 초선 윤명희가 각각 파트너로 존재한다. 다음 5인 네트워크의 경우, 6선의 대전 지역구 강창희 의원을 중심으로 대구 지역구 초선 권은희(여) 및 창원 지역구 초선 박성호 그리고 문경 지역구 재선 이한성이 파트너이다. 여기에 더해 이한성은 대전 지역구 초선 정용기를 파트너로 삼고 있다.
한편, 민주당에는 ‘천정배·최원식’ 그리고 ‘신문식·정세균’ 등을 각각의 중심으로 한 비교적 큰 네트워크 두 개의 존재를 확인할 수 있다. 또한 ‘이석기·김재연’ 등을 중심으로 한 통진당네트워크, 그리고 ‘심상정·노회찬’을 중심으로 한 정의당 네트워크도 시각적으로 쉽게 확인할 수 있다. 그러나 여전히 이 그림들만으로 유효한 분석결과를 도출해 내기가 쉽지 않다. 따라서 다음 절에서는 전체 네트워크 대신 새누리당 소속 의원만으로 구성된 의원입법 네트워크에 대한 분석을 시도한다.
3.2. 새누리당 내부 네트워크 분석
3.2.1. 새누리당 내부 의원입법에 대한 기초 통계
새누리당 내부에 존재하는 의원입법 네트워크를 분석하기 위해 여기서는 앞의 [표 3-3]에서 새누리당 소속 의원 181명만을 추출한 행렬을 따로 구성하여 다음 [표 3-6]과 같은 행렬을 만들었다.
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본격적인 네트워크 분석에 앞서 새누리당에서 진행된 대표발의와 공동발의의 대략적인 모습을 파악하기 위해 먼저 대표발의와 공동발의에 관한 기초적 빈도 통계를 구하였다. 대표발의 현황을 보면 전체의원을 대상으로 한 분석에서 이미 드러났듯이 가장 많은 법안을 대표 발의한 사람은 이명수 의원으로 총 260 건의 대표발의를 하였다. 대표발의 건수를 기준으로 한 새누리당 상위자 10 명의 명단은 다음 [표 3-7]과 같다.
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[표 3-7]에 나타난 대표발의 상위자 10명 가운데 선수를 기준으로 보면 초선이 가장 많은 5명, 다음으로 재선과 3선이 각 2명, 그리고 4선이 1명이다. 선출된 방식으로 보면 지역구가 9명, 비례가 1명이다. 또한, 과거 경력에서 지방자치에 참여한 경력이 있는 의원이 4명이나 된다(이명수, 강기윤, 이노근, 함진규). 의사 출신 의원도 2명이다(박인숙, 안홍준).
다음으로 공동발의 현황, 즉 다른 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 공동발의자로 참여한 현황을 정리하였다. 가장 많은 법안에 공동발의자로 참여한 의원은 이한성 의원으로 총 공동발의 건수는 1,759 건이다. 공동발의 참여 건수를 기준으로 뽑은 상위자 10 명의 명단은 다음[표 3-8]과 같다.
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[표 3-8]에서 확인된 공동발의 참여 상위자 10명은 선수를 기준으로 초선이 5명으로 가장 많고, 재선이 4명, 3선이 1명으로 구성되어 있다. 그러므로 이들은 3선의 정희수 의원을 제외하고 이들은 대부분 초·재선이라는 특성을 공유한다. 그러나 이 특성을 제외하면 모두들 다양한 배경을 가지고 있어 다른 공통의 특성을 찾기 어렵다. 한편 선출된 방식으로 보면 지역구가 8명, 비례가 2명이다.
[표 3-7]과 [표 3-8]에 공통적으로 등장하는 의원 즉 새누리당 의원 가운데 대표발의와 공동발의를 공통적으로 많이 하는 의원은 김태원, 박인숙, 정희수, 이노근, 이명수 의원 5명이다. 선수를 기준으로 보면 이들은 초선(박인숙·이노근) 2명, 재선(김태원·이명수) 2명, 3선 1명(정희수)으로 구성된다. 그리고 이들 가운데 비례대표는 없다. 5명 모두 지역구 의원이다. 또한이들 가운데는 특별히 국회 바깥에서 대중적 인지도가 높은 경우도 없다. 그러므로 이들 초·재선 의원들은 대표발의와 공동발의에 적극 참여함으로써 의정활동을 열심히 한다는 평가를 받고 또한 동시에 이를 통해 당내의 인적 네트워크를 확장시키는 전략을 구사하는 의원들이라 볼 수 있다.
따라서 이러한 분석 결과는 의정활동을 입법에 대한 양적인 기준에만 의존해 평가하는 기존의 방법이 부적절할 수 있음을 다시 한 번 보여주는 결과라고 해석된다. 실제로 언론에 많이 노출되는 중요한 역할을 하는 의원이나 법안 발의가 아닌 법안 통과 과정에서 영향력을 행사하는 지도부나 중진 의원들은 대표발의 혹은 공동발의 참여자 상위 명단에서 거의 찾아볼 수 없다는 사실이 이러한 시각을 뒷받침해 준다.
3.2.2. 새누리당 내부 의원입법 네트워크 분석
[표 3-6]에 제시된 새누리당 소속 대표발의자와 공동발의자 간의 네트워크 행렬을 2차원 평면에서 시각적으로 앞의 기준과 같은 방법으로 정리한 결과는 아래 [그림 3-6]부터 [그림3-10]까지 단계적으로 제시되어 있다.
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전체 의원입법 네트워크와 마찬가지로 새누리당 내부의 의원입법 네트워크를 낮은 수준의 관계들을 더 많이 제외시키는 방식으로 그림을 단순화시키면 결국 마지막의 [그림 3-10]을 얻을 수 있다. 그리고 이 결과는 기본적으로 앞에서 제시한 [그림 3-5]와 거의 일치한다. 굳이 차별성을 찾는다면 최봉홍 의원이 중심부에서 주변부로 밀려났을 뿐이다. 여전히 중심부에는 ‘안상수·장정은·송영근·김형태’를 기본 축으로 하는 큰 덩어리의 네트워크가 존재한다. 또한 새누리당 주변부에는 앞서와 마찬가지의 소규모 네트워크 집단들이 존재하고 있다. 그러므로 [그림 3-10]에서 드러나는 네트워크의 특성에 대한 해석은 [그림 3-5]의 특성을 분석한 결과와 대동소이하다.
안타깝게도 여전히 이 그림들만으로 유효한 분석결과를 도출해 내기가 쉽지 않다. 따라서 이어질 분석에서는 특정한 집단 간의 관계 즉 ‘새누리당’과 ‘야당·무소속’ 간의 관계를 대상으로 구성한 공동발의 행렬 자료 및 ‘새누리당’과 ‘운동권 출신 야당·무소속 의원’ 간의 관계를 대상으로 한 행렬 자료를 분석한다(4장). 이어서 특정한 법안들 즉 ‘쟁점’ 법안만으로 구성된 행렬 자료를 여당(5장)과 야당(6장)으로 구분해 각각 추가적인 분석을 시도한다.
출처: 바른사회시민회의 (http://www.cubs.or.kr/)
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