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제4장 한국 대테러시스템 발전 방안
4.1. 기존 대테러시스템의 문제점
한국 대테러시스템의 미흡한 사후 대책 능력은 테러방지법에 따라 설치된 조직이 미흡하기 때문이다. 첫째, 테러방지법에 따르면 지역테러대책협의회의 회의와 운영에 관한 세부사항은 의장의 자율적인 결정에 맡긴다고 되어 있지만 관련 세부사항을 구체적으로 명시한 자치법규나 운영규칙은 아직까지 존재하지 않는 것을 고려했을 때, 테러대책협의회, 대책본부, 현장지휘본부 등의 역할이 불확실하다.
둘째, 대테러기구의 컨트롤타워로서 테러대책위원회가 효율적인가의 문제이다. 테러대책위원회는 외교부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정자치부, 보건복지부 등 19개 기관의 장들이 모여 토론과 타협을 통해 이해관계를 조정하고 조직 간의 유기적인 연결과 협조를 이룰 수 있는 순기능도 있지만, 그것이 대테러시스템에 적합하다고 볼 수는 없다. 다수의 기관장들이 수평적으로 참가하기 때문에 의사결정이 지연되고 시간, 비용이 낭비될 수 있고, 책임이 분산됨에 따라 무책임하게 운영될 수 있기 때문이다. 실제로 이 같은 이유로 인해 대테러시스템 구축을 위한 활동이 더딘 것일 수 있다. 또한 관계기관장으로 구성된 대책위원회는 전문성이 떨어지는 문제를 가질 수 있다. 각 기관장들은 본인의 분야와 관련해서는 정통할 수 있지만 테러라는 분야의 전문성을 고려하여 기관장이 된 것은 아니기 때문이다.
셋째, 법의 개정에도 불구하고 여전히 대테러기구들이 국무총리실 예하에 존재한다. 국무총리실 예하에는 이미 다수의 부서가 존재하며 이것은 과도한 업무의 집중으로 인해 그 중요성에도 불구하고 소홀히 운영될 수 있다. 또한 대테러기구가 위기관리대책의 분야가 아닌 국무총리 산하에 들어감으로써 수직적으로 연계성이 떨어지는 문제를 갖는다.
넷째, 테러방지법을 세심하게 따져보면 상설기구가 없다. 대테러와 관련된 총체적인 사안을 심의, 의결하는 기관인 테러대책위원회는 위원장의 필요에 따라 소집되며, 실질적으로 임무를 수행하는 테러사건대책본부, 현장지휘본부도 테러 발생 이후 형성되는 등 테러정보통합센터를 제외하곤 정기적으로 운영되거나 상설되어 존재하는 기구가 없다. 이로 인해 대테러시스템은 한계를 갖고 있고 실질적인 활동이 이뤄지지 않으며 따라서 사후 대응을 위한 방안이 수립되지 않는다.
4.2. 한국형 대테러시스템 제안
본 연구는 위기단계 접근법을 적용한 새로운 대테러기구를 제안한다. 이 기구는 기존 테러기구와는 달리 국무총리실이 아닌 국가안보실 산하의 독립되고 통합된 대테러기구의 조직도를 가진다. 국가 안보실은 중장기적 안보전략을 수립하는 한편, 국가 위기상황에 신속하게 대응하기 위한 위기관리 기능을 수행하는 기관으로 대테러기구에 적합한 상위기관으로 판단되기 때문이다. 그 이하로 완화 단계의 업무를 수행하는 제 1처, 준비 단계의 제 2처, 대응 및 복구 단계의 제 3처, 마지막으로 협력적인 차원의 업무를 수행하는 제 4처로 구성되어있다. 그리고 이들과 별도로 정보를 담당하는 기존 국정원 하위의 테러정보통합센터가 존재하며 정보는 테러정보통합센터로부터 제공받지만, 상호가 정보를 교환할 것을 권장한다. 이들은 수평적인 관계이며 상호보완적이고 협력적인 관계를 가진다.
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완화 단계의 업무를 수행하는 제 1처는 국가위기완화부로서 위기가 감지되지 않는 상황에서 일상적으로 기능하는 부서로서 테러정보통합센터와의 긴밀한 정보협력을 통해 잠재적인 테러 위협을 제거하고, 위기에 노출되는 정도를 축소시키며 사건 발생 이후 충격을 완화한다. 또한 국민적 테러리즘 이해를 향상시키기 위해 홍보, 교육 프로그램 등을 운영한다.
준비 단계의 제 2처는 산하에 예방기획부와 정보기술개발부를 둔다. 예방기획부는 국외 부서와 국내 부서로 나뉘며, 관련 기관과의 주기적인 정보교류를 통해 잠재적인 위험 요소를 관리하고 비상시의 활동, 계획 등을 수립한다. 정보기술개발부는 테러가 발생했을 때 보다 효율적으로 테러정보통합센터에서 정보를 수집하고 이를 분석할 수 있는 정보 프로그램을 개발하는 업무를 수행한다. 또한 과학기술부, 산업통상자원부와 같은 관련 기관과 협력하여 테러리즘 대응에 관한 필요 기술을 연구함으로써 방호 시스템을 발전시키고자 한다. 또한 기존에 외교통상부에 속해있는 국립 외교원과의 교육 협력을 통해서 전문 테러 인력을 효율적으로 양성시킬 수 있는 부서를 두고자 한다.
제 3처는 산하에 테러 발생 시 이에 대응하고 테러 지역을 복구하는 업무를 수행하는 비상 대비/대응부와 국민 안전처를 둔다. 비상 대비/대응부는 2처에서 수립한 계획을 관계기관에 전달하고 비상 시 적용할 수 있도록 계속적으로 보완, 훈련하는 기구이며 관계기관으로부터 파견된 전문요원으로 구성된다. 국민 안전처의 경우는 기존에 존재하는 기관을 제 3처에 부속시켜 타 부서보다 복구 차원에 초점을 맞추어 업무를 수행하고자 한다.
협력 업무를 수행하는 제 4처는 산하에 대외 협력부를 둔다. 이 부서는 국외 부서와 국내 부서로 나뉘며, 먼저 국제 테러리즘에 대응하기 위해 외교통상부는 물론 국제 테러 관련 기구와의 정보 협력을 이루며 국제 업무를 수행한다. 국내 테러리즘에 대해서는 정부 기관 및 개인, 테러 관련 연구소와의 정보 공유 체계를 갖추고자 한다.
추가적으로 대응, 복구 가이드라인은 이와 같은 대책기구의 존재 하에 확립, 배포되어야 한다. 미리부터 설립된 가이드라인은 사건 발생 이후 활동의 기준점이 되어줌으로서 기관들 간의 충돌, 갈등, 책임 분담의 문제를 감소시킨다. 또한 복구 단계에서 배상금 문제, 구조 활동, 자원 조달 문제 등의 경제적 사안에도기준을 제시함으로서 잠재적인 충돌, 갈등을 예방할 수 있다. 이것들은 결과적으로 국민들의 신뢰를 확보하며 원활한 협조를 얻을 수 있게 하는 효과를 거둘 수 있다. 또한 인적자원의 원활한 확보를 위해서도 미리부터 역할을 수립하는 것은 필요하다. 미리부터 분담된 역할은 각 기관들로 하여금 협상팀, 특공대팀, 지원팀 등과 같은 태스크 포스를 구성할 전문적인 인력을 훈련시킬 방향을 정해주기 때문이다.
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4.3. 대안 적용
대응과 복구 단계는 정보기술개발부에서 설계한 계획에 따라 운영된다고 볼 때 다음과 같은 작동방식으로 운영할 수 있다.
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예를 들어 곧 있을 평창올림픽 기간에 북한이 공항에 화학테러를 감행하는 상황이 발생한다고 가정해보자. 가능하면 완화 단계에서 미연에 테러를 감지하고 발생하지 않도록 감시하는 것이 이상적이지만 이미 테러가 발생한 시점부터는 피해를 최소화하고 확산을 방지하는 데 최선을 다해야한다.
이때 테러 발생 사실은 즉시 상설기구인 대테러센터로 전달되며, 대테러센터는 테러정보통합센터와 정보를 교환하고, 동시에 비상대비/대응부에서 국내비상대응팀을 구성하여 현장에 출동시킨다. 국내비상대응팀은 각 관계기관에서 파견되어 비상대비/대응부에서 근무하던 전문요원으로 구성되며 이 사건의 경우, 외교통상부(외국인 피해자 관리 및 담당), 보건복지부(생물테러 관련 활동, 인명구조활동), 환경부(화학테러 관련 활동), 건설교통부(화학물질 차단, 대피로 확보), 행정자치부(대테러특공대 및 폭발물처리팀 운용, 협상실무요원 파견, 소방대책 강구)의 역할을 하는 요원으로 구성된다. 이들은 현장 업무 처리 효율을 높이는 동시에 현장과 대테러센터, 관계기관을 연결하는 역할도 수행한다.
위의 과정과 동시에 제 1처, 2처는 기존에 설계한 가이드라인을 종합하여 제공하며 제 3처는 이것을 유연하게 사건에 맞게 변형한 뒤 각 관계기관에게 역할을 부여한다. 예컨대 기존 가이드라인에서 생물테러에 대비한 물자를 비축하고 관리할 것을 보건복지부의 역할로 지웠다면, 사건 발생 시 이들은 이러한 물자를 제공할 것을 의무로 갖고 지체 없이 조달하는 것이다.
이러한 방식의 사건 대응이 기존의 방식과 갖는 결정적인 차이는 사건 발생 이후 전담기구가 설치되고, 관계기관이 개별적, 자율적으로 상황을 판단, 대처하는 것이 아니라 대테러센터라는 컨트롤타워에서 근무하던 관계기관 파견 인력을 통해 전체적인 과정에서 판단이 내려지고 관계기관은 임무를 수행한다. 핵심은 비상시가 아닌 상황에서 수립된 계획을 바탕으로 관계 기관의 역할을 배정하고 임무를 지시함으로서 사건 발생 이후에 활동을 하는데 지체하거나 갈등 하는 과정 없이 대응이 이뤄진다.
제5장 결 론
대테러와 관련된 기존 논문은 테러라는 인위재난의 특성을 고려해 정보 수집과 위협 요소 관리라는 사전 예방 차원의 대책을 강조하는 것이 대다수이다. 하지만 최근 재난으로 인한 위기에 대응하는 국가의 능력을 강조하고 요구하는 국민의 목소리가 커진 것을 고려했을 때, 테러 사건 발생 이후까지 아우르는 방안을 제시할 것을 간과해서는 안 된다. 특히 테러는 돌발적으로 발생하며 개인이 대처할 수 없는 것으로서 이것에 대해 미리부터 확보된 국가의 대책 능력은 더욱 필요하다.
본 논문은 위기단계 접근법이라는 분석틀을 사용하여 대테러시스템을 일련의 과정으로 세운 뒤, 단계적이고도 다층적으로 분석하면서 각 부분마다의 미흡한 점을 지적하고 보완책을 제시했다. 대테러시스템을 그 활동 자체로 보지 않고 일련의 단계들을 나열함으로서 체계적인 분석이 가능했다. 또한 신설된 테러방지법의 전문을 위기단계접근법을 통해 4단계로 분류, 각 조문들이 의도하는 목적에 따라 어느 단계에 속하는지 분류함으로서 실제 테러방지법이 어떤 역할을 위해 수립되었는지, 어떤 기능을 할 수 있을지 판단할 수 있었다. 이에 따라 현 테러방지법은 완화 단계에서는 정보교류, 협조체제 구축, 각종 개념 정의 등의 효과는 달성하는 반면, 기능이 정보 분야에만 치우친 경향이 있고, 준비 단계에서는 자원의 확보, 배상금 문제 등을 언급하지만 여전히 기준이 세워지지 않은 한계를 지닌다. 그리고 무엇보다 분석틀을 통해 판단했을 때, 대응, 복구 단계의 활동은 거의 정립되지 않은 것으로 판단된다.
본 논문은 이러한 한계를 전문적인 상설 대테러기구의 부재로 인한 것으로 보고 독립되어 일련의 체계를 총체적으로 지휘할 조직을 제안한다. 제안되는 대테러기구의 의의는 다음과 같다. 먼저, 상설기구로서 평상시에도 테러 위협을 감소시킬 연구를 진행하며, 분산되어 진행되던 연구나 개발을 통합하여 대테러 잠재력을 더욱 높인다. 둘째, 대테러기구는 존재 자체로 대테러 활동가 인력을 키우는 동기로 작용하며, 기구 내에서도 자체적으로 인력을 양성함으로서 한국의 대테러 능력을 더욱 향상시킨다. 셋째, 상설기구로 존재하면서 제 3처에서 각 기관의 전문 인력으로 구성된 비상팀을 확보함으로서 실제 대응 단계에서 신속성을 확보하고, 평상시 비상팀 내에서 기관 요원들의 교류를 통해 협력이 증대되므로 여타의 갈등이나 비효율의 문제를 감소시킨다. 마지막으로 구체적으로 확립된 대테러시스템과 기구는 국민들의 신뢰를 형성시키고 대테러의 필요성을 실감하게 하면서 국민적 인식과 지지 향상에 긍정적인 효과를 낸다.
최근 수립된 테러방지법은 그 수립 과정에서 여러 집단 사이의 지속적인 마찰을 빚어왔으며, 이러한 갈등은 한국 대테러시스템의 필요성과 타당성에 의문을 가진 일부 세력에 의해 빚어진다. 하지만 정치는 그 특성상 끊임없는 갈등과는 불가분의 관계이며 정치 과정은 이러한 갈등을 설득과 합리적인 판단을 통해 극복하여 궁극적으로 모두에게 이익이 되는 방안을 도출할 필요가 있다. 테러는 이미 우리와 떼어낼 수 없는 문제이며, 가까운 시일 내에 심각하고도 일상적인 안보문제로 부상하고 있다. 따라서 대테러시스템의 정립은 필수적이라고 볼 수 있고 이 문제는 갈등을 넘어 국민의 안전을 확보하는 테러방지법의 수립은 부정할 수 없다. 따라서 기왕에 수립된 시스템을 꾸준히 개선하여 발전된 방향으로 정착시키는 것이 필요하며, 이를 통해 국민적 지지를 달성하고 신뢰를 확보하는 한편 국민의 안보를 담당하는 국가의 능력을 한층 더 높여야 한다.
※ (사) 한국위기관리연구소 2016년 제7회 전국 대학생 국방정책 발표회 논문
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