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남중국해 영토분쟁 판결사례를 통한 대응방안 고찰중·필리핀 스카보러섬 판결사례를 중심으로
  • 정영한 육군3사관학교 법학과 4학년
  • 승인 2017.02.19 11:14
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제1장 서 론
 
제2장 남중국해 해양영토분재 개관
2.1. 남중국해 영토분쟁의 배경
2.2. 남중국해 영토분쟁의 경과
 
 
제3장 중·필리핀 해양영토분쟁과 함의
3.1. 중·필리핀 스카보러섬 분쟁 개관
3.2. 중·필리핀 스카보러섬 분쟁 관련국 대응양상
3.3. 중·필리핀 스카보러섬 판결의 함의
 
제4장 남중국해 영토분쟁 판결과 대응방안 고찰
제5장 결 론
 
   
 
제1장 서 론
 
남중국해는 중국 남쪽과 필리핀 및 인도차이나반도, 보르네오 섬으로 둘러싸인 면적 124만 9000제곱 키로미터의 광활한 지역으로, 3만개 이상의 섬과 암초로 구성되어 있으며, 연간 5조달러 이상의 해상물동량이 이동하는 통로로 우리나라 해상무역의 대부분도 이 항로로 이루어지고 있을만큼 매우 중요한 지역이며, 그만큼 이 지역을 둘러싼 해양영토분쟁도 다른 어느 지역보다 치열하게 벌어지고 있다. 이 중 지난 7월 국제상설중재재판소(PCA, Permanent Cour of Arbitration)는 남중국해를 두고 벌이고 있는 여러 해양영토 분쟁 사례 중 중국과 필리핀의 ‘스카보러섬(난사군도)’을 둘러싼 영토분쟁에 관해 첫 번째 판결결과를 발표하였다. 판결결과에 따르면, 중국이 남중국해 전역에 걸쳐 주장하고 있는 해상경계선인 9단선에 대해 역사적 근거가 유효하지 않고 법적으로 무효라는 취지의 내용이었다. 이번 판결은 중국, 말레이시아, 브루나이, 필리핀, 베트남, 대만 등 남중국해와 직접적으로 연관이 있는 나라뿐 아니라, 이 지역을 항행하는 우리나라를 포함한 수많은 나라의 이익과 직결된 남중국해 해양영토분쟁의 첫 번째 판결이라는 측면에서, 향후 이지역의 해양영토분쟁 흐름을 예측해 볼 수 있는 중요한 의미를 지닌다 하겠다.
 
따라서, 앞으로 우리가 직면하게 될지도 모를 유사한 상황에 미리 대비하고 국익을 극대화 하기 위하여 이번 판결이 나오기까지의 전개과정, 판결이후의 국가별 대응양상, 향후 추이를 예측하고 우리의 대응전략을 고찰해 보고자 한다. 단, 남중국해 해양영토분쟁은 다수의 국가간 수십년간 진행되어온 방대한 규모의 분쟁이라는 측면, 논의를 명확하 하기위한 측면에서 이번 연구의 범위는 최근에 있었던 중·필리핀간 스카보러 섬 분쟁과 관련한 국제상설중재재판소의 판결에 한정하여 진행하고자 한다.
 
제2장 남중국해 해양영토분쟁 개관
 
2.1. 남중국해 영토분쟁의 배경
남중국해에 대한 실효적 지배는 2차 세계대전 당시 태평양전쟁을 일으킨 일본이 중일전쟁을 위한 자원을 확보하기 위해 남사군도의 많은 섬들을 점령하면서부터 시작되었다. 이 지역의 석유는 당시 제국주의를 확장해 가던 일본의 전쟁지속성을 유지하기 위해 필수적인 요소였다. 그러나 일본의 세력확장에 위협을 느낀 미국이 차지한 지역에서 철수할 것을 요구하고 대일 석유수출을 금지시키면서 필수불가결하게 미국과의 전쟁을 선택한 일본이 미국의 원자폭탄투하이후 무조건 항복함에 따라, 일본이 차지했던 지역은 주인없는 땅이 되어 이후 관련국간 분쟁의 씨앗을 남기게 된 것이다. 본격적인 영토분쟁은 1970년대부터 시작되었다. 아시아연안지역 광물합동 탐사조정위원회가 2년여간의 탐사활동을 통해 남중국해 일대에 석유, 천연가스 등 풍부한 천연자원을 발견해 내면에 이 지역을 연한 국가들은 해당지역 영유권을 주장하기 위해 주변 섬에 군대를 주둔시키거나 관련법을 제정하고, 시설물이나 영토표식 설치, 최근들어서는 암호주변을 인공섬화 및 군사기지화 하고 있는 것이다.
 
요약해 보면, 남중국해 분쟁은 크게 두가지로 나눌수 있다. 하나는 2차 세계대전간 일본의 패망이후 남겨진 남중국해 지역의 전후처리가 제대로 이루어지지 않았다는 점이며, 두 번째는 해당지역 섬의 경제적 가치가 상승했다는 점이다. 특히 요즘들어 직접적인 영토지배를 위한 목적보다 경제적인 이유로 인한 국가간 외교갈등이 심해진다는 측면에서, 두 번째 이유가 최근의 남중국해 분쟁의 주요 원인으로 보여진다.
 
2.2. 남중국해 영토분쟁 경과
남중국해 영토분쟁은 해당지역에서 중국의 영향력을 확대하려는 중국의 강경책과 이를 제지하고 국제항행의 자유를 보장받으려는 미국의 대립관계, 그리고 남중국해 지역의 직접당사국인 아세안 국가들의 중국과 관계로 크게 나누어 생각해 볼 수 있겠다.
 
1. 중국의 대 남중국해 전략
남중국해 영토분쟁의 경과는 크게 세가지로 구분할 수 있다. 그것은 군사력의 물리적 사용시기, 유화적 전략시기, 공세적 전략으로의 전환시기이다. 군사력의 물리적 사용시기는 천연자원 매장소식이 전해진 1970년대 중반부터 1990년대 후반까지로, 앞다투어 군사력을 사용하여 주변섬과 산호초를 점령하고 영토선언을 하였으며, 그 과정중에 1974년에 중국과 베트남이 무력충돌함으로써 베트남 선박 3척이 침몰하고 선원 72명이 사망하는 사고도 있었다. 당시 미국은 중국과의 관계정상화 및 아시아에 대한 중립적 전략을 취하고 있었기 때문에 별다른 조치를 취하지 않았다. 이후 1990년대 후반시기가 되어 미국이 남중국해 문제에 대해 해당지역에서의 항행의 안전과 자유를 확보하기 위한 적극적 개입정책으로 전환하면서 중국도 무력충돌을 자제하고 유화전략을 구사하였다. 일례로, 2002년 중국은 동남아국가협회(ASEAN, Association of Southeast Asian Nations)의 국가들과 상호신뢰증진 및 군사력 사용에 의한 위협 및 분쟁을 해결하기로 하는 공동선언을 채택하였다. 그러나 남중국해에서 회원국의 행동을 금지하는 행동규약(COC, Code of Conduct)의 제정에는 소극적인 자세를 취하였다. 이후 2000년대 후반 이후에는 미국의 대 아시아 전략이 ‘아시아 회귀전략’ 으로 변경되고 남중국해 문제의 평화적 해결, 항행자유, 국제법에 기초한 다자간 신뢰구축 및 문제해결을 강조하면서 중국을 견제하게 되었고, 중국입장에서는 아시아지역에서의 세력유지 측면에서 핵심지역인 남중국해의 세력확장을 도모하기 위해 무력시위와 대화전략을 동시에 사용하게 되었다.
 
이 과정에서 2012년 봄 중국이 필리핀 해안에서 250킬로미터 떨어진 스카보러 섬에 해안경비정을 대동한 상태로 어선을 출동시키는 사태가 벌어졌다. 이 사태는 중국이 이 지역의 해양주권을 강화하려는 정책을 대변한 것으로 보여졌으며, 이에 대해 필리핀은 2013년 국제상설중재재판소에 해당지역의 영유권에 대한 제소를 하게 되었고, 오늘날의 판결까지 오게 되었다. 영토분쟁과 관련해서는 국제사법재판소나 국제상설중재재판소를 활용하여 분쟁을 해결할 수 있는데, 국제사법재판소가 양 당사국의 동의하에 재판을 진행하는것과 달리, 국제상설중재재판소는 일방 당사자의 제소만 있어도 사안의 중대성을 고려하여 중재재판을 진행할 수 있기 때문에, 치열한 영토분쟁의 각축전의 시발점이 된 이번 사안을 재판으로 가져가게 된 것이다.
 
이처럼, 시대별로 살펴본 남중국해의 해양영토분쟁의 특징은, 주로 중국이 국제사회에서 정치, 경제력 영향력을 강화하는 시점, 미국의 아시아 관련 외교정책과 맞물려 변화해 온 것을 알 수 있다. 바꿔 말하면 앞으로 중국이 정치·경제·군사적으로 주변국보다 우월한 상황에 있을 경우 언제든 강경한 전략으로 돌아설 수 있다는 것을 의미하는 것으로, 중국의 전략을 국제사회가 요구하는 것처럼 국제법과 행동규범을 따르는 쪽으로 변화시키는 것이 장기적인 관점에서 국제평화에 득이되는 일일 것임은 자명한 일이다.
 
2. 미국의 대 남중국해 전략
1990년대 이후로 미국은 지속적으로 미국의 남중국해 관련 핵심 이익을 보호하기위한 자세를 취해왔다. 구체적으로는 남중국해상에서의 안전한 항행의 자유보장, 지역평화 및 안정성 유지, 미국의 동맹국, 우방국, 적대국이 보기에 미국의 신뢰성을 보장하는 것 등이 있다. 오바마 행정부가 최근 몇 년간 중국의 남중국해상 독단적인 행동관련 지속적으로 우려와 관심을 표명해 온 것은 사살이지만, 이로 인해 미-중간 협력관계를 깨트리고자 하지는 않고 있다. 이런 측면에서 오바마 정부의 남중국해 전략은 크게 세가지로 나누어 볼 수 있다.
 
첫째, 정치적으로 미국은 관련 당사국간 협의에 의해 갈등을 해결하는 것을 지지하고 있다. 둘째, 외교적으로, 미국은 관련 국제행위자들과 함께 그룹을 구성하여 규칙에 기반한 국제질서를 지지하려는 움직임을 보임으로써 이를 위반하는 중국의 독단적인 행위에 맞서려고 하고 있다. 셋째, 군사적으로, 미국은 동남아시아 국가의 군사력 건설을 지원함과 동시에 해당국 스스로 중국의 위협에 저항하려는 노력을 지지하고 있다.
 
3. 주변 당사국의 대 남중국해 전략
남중국해 분쟁과 관련한 나라는 각기 다른 이유를 들어 중국의 위협에 대응해 왔다. 베트남은과 필리핀은 역사적 근거, 접근성 등을, 인도네시아와 브루나이는 지리적 인접성을 근거로 제시하였다. 그러나 개별국가가 중국과 대응하기에는 국력의 차이가 너무 차이가 나는 한계점으로 인해, 동남아시아 국가연합(ASEAN)을 구성하여 이에 공동의 목소리로 평화적인 해결을 추구해 왔으며, 행동규범(CoC, Code of Conduct)의 제정을 추진하는 등 매년 다양한 활동을 통해 지속적인 노력을 하고 있다. 한국도 아세안 정상회담에 참석하여 국제문제에 대한 입장을 표명하는 등 활발한 활동을 하고 있다.
 
이상을 종합해 보면, 남중국해 영토분쟁에 대한 중국, 미국, 주변관련국의 분쟁경과를 보면 막강한 국력을 바탕으로한 미국, 중국의 독자적인-미국의 경우 주변동조세력을 포함한-행동을 취하고 있으며, 주변 관련국의 경우 직접 이해관계가 있음에도 불구하고 제한된 여건으로 인해 공동대응을 하고있는 모습을 알 수 있다. 우리나라는 아세안 회원국은 아니지만 그에 버금가는 중요한 해양을 공유하고 있는 나라로서, 지속적으로 남중국해 관련 활동에 참여하여 실시간 대응전략을 구상하는 노력이 지속적으로 필요할 것으로 보인다.
 
 
 
제3장 중·필리핀 해양영토분쟁과 함의
 
3.1. 중·필리핀 스카보러섬 분쟁 개관
 
앞에서 설명한 바와 같이, 중·필리핀간 스카보러섬을 둘러싼 해양영토분쟁은 2000년대 후반 중국의 해양주권 강화전략에 대한 필리핀의 대응에 의해 격화되었다. 2012년 중국이 무력을 동원하여 스카보러섬 인근에 자국의 어선을 출동시키자, 필리핀은 상설중재재판소에 소를 제기하고 스카보러섬이 중국의 9단선 주장처럼 역사적 권원에 의해 영유권 주장의 근거가 될 수 있는지의 여부와, 중국이 남중국해에 조성한 인공섬이 UN해양법상 섬으로 인정받아 배타적 경제수역의 근거가 될 수 있는지에 대해 답변을 요구하였다. 이에 대한 판결과 답변은 다음과 같다. 첫째, 중국이 9단선의 근거로 제시한 남중국해의 9개 해양지형물은 섬으로 인정하지 않는다. 모두 암초나 간조 노출지이다. 간조 노출지란 물이 들어오면 물에 잠겼다가 간조때 수면위에 나오는 지형물이다. 둘째, 중국이 조성한 인공섬은 해양법상의 섬이 아니므로, 섬과 달리 암초와 간조 노출지는 배타적 경제수역 적용대상이 아니다. 국제해양법 조약 121조 1항 및 3항에따른 섬의 정의를 보면 이번 판결이 타당하다는 점을 잘 알 수 있다. 우선, 섬이란 자연적으로 형성된 육지이고 물에 둘러싸이며 만조시에도 수면위에 있는 것을 말한다. 두 번째로, 인간의 거주 또는 독자적인 경제생활을 유지할 수 없는 바위는 배타적 경제수역 또는 대륙붕을 가질 수 없다고 정의하고 있다.
 
즉, 국제사회는 중국이 주장하는 역사적 권원에 의한, 9단선으로 대표되는 남중국해의 영유권 주장을 무효한 것으로, 또 자연적으로 형성되지 않은 인공섬은 섬이 아닌 것으로 판결한 것이다. 이로써 남중국해의 90%에 해당하는 넓은 지역이 중국의 영해로 지정되어 주변 5개국은 물론 이 지역을 항행하는 국가들의 분쟁을 야기시키는 일은 표면상 진정세로 접어든 것처럼 보일수도 있다.
 
그럼에도 불구하고, 이번 판결에서 중국을 포함한 관련국의 반응은 크게 미국과 중국중 한편에 서서 이에 수긍하는 모습보다는 기존의 전략을 계속해서 고수하는 등 잠재적인 갈등의 요소는 상존하고 있다. 이번 판결과 관련된 관련국들의 반응을 보면 그 이유를 유추해 볼 수 있을 것이다.
 
3.2. 중·필리핀 스카보러섬 분쟁 관련국 대응양상
이번 판결이후 중국과 주변국-미국의 동조세력을 포함한-의 반응을 보면 다음과 같이 특징지을 수 있다.
 
1. 중국
이번 스카보러섬 판결직후 개최된 남중국해 관련 국제전략연구센터(CSIS, Center for Strategic and International Studies) 주관 컨퍼런스 결과에서 확인할 수 있다. 일단 중국의 이번 상설중재재판소 판결과정에서의 대응은 ‘무시전략’으로 보인다. 2013년 필리핀이 해당지역에 대해 소를 제기했을 때 중국은 재판과정에 참여하지 않았다. 그리고 이번 판결이 나고 난 후에도 그 결과를 수용하지 않으며, 필리핀과 상호 대화를 통해 문제를 해결해 가자고 주장하고 필리핀을 향해 이번 판결을 ‘종이조각’으로 취급해 달라고 하였다. Liu Zhenmin 중국 외교부 부장관은 기자회견을 통해 이번 상설중재재판소의 판결이 남중국해상에서 중국의 주권을 보호하는데 영향을 미치지 않는다고 발표한 것이다. 이는 중국이 남중국해 영토분쟁관련 지속적으로 취하고 있는 강화 및 회유전략의 연속선상에 있는 것이다.
 
2. 필리핀
언뜻보면, 필리핀은 이번 스카보러섬 판결의 가장 큰 수혜국으로서 필리핀 어민들의 전통적 어업권을 국제법적으로 인정받아 중국을 압박할 수 있는 근거를 마련했다고 볼 수 있다. 그러나 아이러니하게도, 이번 판결은 미-필리핀관계는 멀어지고 중-필리핀 관계는 강화하는 양상으로 나타나고 있다. 실제로 지난 8월 29일 필리핀 국가영웅의 날 기념식에서 대통령 두테르테는 중국을 향해 자신을 적이아닌 형제로 대해 달라고 말했으며, 필리핀 국민의 곤경에 주목해 스카보러섬에서의 필리핀 어민들의 조업허용을 요구하였다. 또한 국제법상 필리핀의 영유권을 인정받았음에도 대화를 중시하기 때문에 중국에 당장 판결 이행을 강요하지 않겠다고 밝혔다. 중국대사도 이날 행사에 참가하여 두테르테 대통령을 친구로 부르면서 중국이 필리핀과 대화할 의사가 있음을 언론들에 전했다. 반면 미국과는 필리핀 국내에서 마약사범을 즉결처형한 것을 두고 인권문제관련 마찰을 빚고있으며, 이에대해 두테르테 대통령은 “미국대사와 싸운적이 있다”,“그는 개XX"라며 강하게 비난하기도 했다. 또 지난 9월에 라오스에서 열린 아세안 정상회담에서는 두테르테 대통령과 오바마 대통령을 향해 욕을 하는 해프닝이 벌어져 정상회담이 취소되는 일까지 벌어졌다. 이처럼 미국이 필리핀, 일본등과 연합하여 중국을 압박하려는 의도는 생각처럼 잘 진행되지 않을 수도 있음이 드러나게 되었다.
 
3. 미국
미국은 남중국해 문제에 눈을 감는일은 결코 없을 거라며 타협 불가를 선언했으며, 벤 로즈 미 NSC 부보좌관은 이번 판결이 법적 구속력이 있기 때문에 중국이 이를 존경하고 받아들여야 한다고 발표하였다.
 
4. 대만
대만은 외교부성명을 통해 이번 판결은 대만정부에게 완전히 수용불가한 것이며, 남중국해의 섬과 관련수역은 논쟁의 대상이 아니라고 피력하였다. 이는 이번판결로 인해 대만의 영해가 축소될 가능성이 높아진데 따른 것으로 분석된다.
 
5. 싱가포르
싱가포르는 외교부 성명을 통해 규칙에 기반한 질서의 유지를 지지하며, 모든 국가의 권리과 특권을 보호하고 유지하기를 바란다고 하였으며, 우리는 모든 당사국이 법과 외교절차를 전적으로 존중하기를 강조하며, 이 지역에서 긴장을 야기할 수 있는 어떤 행위도 스스로 자제해 주기를 바란다고 피력하였다.
 
6. 호주
호주는 외교부장관 Julie Bishop의 성명을 통해, 호주정부는 필리핀과 중국이 이번 판결을 준수하기를 바라며, 이번 판결이 최종적이고 양국간에 법적인 구속력이 있음을 알아주기 바란다고 강조하였으며, 다음과 같이 강조하였다. “이번 판결은 이 지역이 다시 화합할 수 있는 기회이며, 당사자들이 해양권리에 관한 명확한 논리를 근거로 서로 대화에 다시 참여할 수 있는 좋은 기회라고 생각한다.”
 
7. 인도
인도는 외교부 성명을 통해 남중국해를 통과하는 해안선은 평화, 안정, 번영에 핵심적인 지역이라고 강조하면서, 유엔해양법협약의 당사국으로서, 인도는 모든 회원국이 이 협약을 최대한 존중하기를 바라며, 이렇게 함으로써 바다와 해양에서의 국제법 질서가 유지될 수 있을것이라고 피력하였다.
 
8. 인도네시아
인도네시아는 외교부 성명을 통해 모든 관련 당사국들이 평화를 유지하기 위해 부여받은 역할을 성실히 수행하고 협력과 유대를 강화하기를 바란다며, 인도네시아는 이 지역에서 중립성과 자유 그리고 평화지대를 설정하도록 지속적으로 노력할 것임을 피력하였다.
 
9. 말레이시아
말레이시아는 외교부 성명을 통해 남중국해의 평화와 안정을 매우 중요하게 생각하며, 중국과 모든 관련국들이 건설적인 방향으로 건전한 대화와 협상을 통해 이 지역의 안보와 평화, 안전을 지키기 바라며, 법의 정신을 지키기를 기대한다고 피력하였다.
 
10. 베트남
베트남은 외교부 대변인 Le Hai Binh을 통해 이번 판결에 대해 국제법이 정하는 절차에 따라 무력의 사용이나 위협을 배재하고 외교적이고 법적인 수단을 사용하여 평화적인 방법으로 문제를 하결할 것을 강력히 지지한다고 피력하였다.
 
11. 일본
일본은 외무성장관 Fumio Kishida의 성명을 통해 이번 재판소의 판결은 최종적이며 분쟁 당사국간에 UN해양법상 법적으로 구속력이 있으므로, 당사국은 이번 판결에 따라야 한다고 언급하면서, 일본은 이번 판결에 대한 성실한 이행이 향후 남중국해의 분쟁을 평화적으로 해결하는 방안이라고 강하게 믿고 있다고 피력하였다.
 
12. 러시아
푸틴 러시아 대통령은 지난 9월 중국에서 개최된 G20 회의에서 중국의 편을 들은 것으로 확인되었다. 주요 이유로는 당사자가 아닌 국가가 해양영토 문제에 개입하는 것을 부적절하다는 것이다. 러시아의 이런 대응에는 푸틴이 중국과의 유대를 과시하여 중앙아시아 등의 구소련 국가들에 대한 미국의 진출을 견제하려는 의도가 있다고 분석되고 있다. 이런 협력의 일환으로 중국과 러시아는 지난 9월 15일부터 19일까지 남중국해일대에서 실탄을 투입한 대함훈련과 대잠작전, 대공·대함 방어, 도서탈환 및 통제, 해병대 상륙훈련, 연합구조 훈련등을 진행하였다. 특히 양국은 이번 훈련에서 해병대원과 장갑차, 실탄 등을 대거 투입하여 도서 탈환을 위한 종합 훈련도 진행하였다. 러시아 역시 미국의 남중국해 개입을 ‘제3국에 의한 부당한 개입’이라고 비판해 왔기 때문에 자기 스스로 개입하는 모양새를 보여주지는 못할 것이다. 그보다는 중국에 대한 지지를 보여줌으로써 경제적 이익을 보려는 의도가 더 크다고 보여지며, 이번 훈련이 중국의 인공 섬 조성으로 문제가 되고있는 난사군도(spratly)에서는 멀리 떨어진 곳이라는 점에서 미국과 직접적으로 갈등을 조성하려는 의도는 아닌 것으로 판단된다. 그러나 앞서 언급한 것처럼, 역사적으로 미국과 경쟁관계에 있는 러시아는 경제적, 정치적인 이유에서 국익에 합당하다고 판단될 경우 미국보다는 중국의 의견에 동조할 가능성이 더 높아보이는 점은 사실이다.
 
위에서 언급한 남중국해 관련국, 혹은 주변국의 대응양상은 각자의 이해관계에 따라 복잡다양하게 나타나고 있음을 알 수 있다.
우선, 미국주도로 일본, 싱가포르, 인도, 호주, 인도네시아, 말레이시아, 베트남은 미국이 주장해온 국제법을 근거로한 항행의 안전과 자유를 지지하는 발언을 함으로써, 여러나라가 속한 영토분쟁에서 원칙적이고 근본적인 입장을 고수하고 있음을 알 수 있다. 이런 발언 속에는 미국의 경제·군사적 원조를 받거나, 자국의 영해와 관련하여 중국의 위협을 배제하고자 국제법적 근거를 가지려는 남중국해 관련 당사국의 의중이 반영된 것으로 보인다.
 
두 번째로, 중국주도로 필리핀, 대만, 러시아는 이번 판결로 인해 자국의 영해가 직접적으로 피해를 보게된 경우이거나, 미국을 견제하기 위해 정치적으로 중국의 편에 서게된 경우, 혹은 미국보다 중국의 경제적인 지원을 더 필요로 하는 경우등의 이유로 인해 이번 판결을 부정하거나 미국의 주장을 거부하는 중국주도의 의견을 고수한 국가가 있음을 알 수 있다.
 
여기서 주목해야 할 점은, 이번 판결을 통한 각국의 다양한 반응에서 알 수 있듯이, 앞으로의 해양영토분쟁은 그 정치·경제·군사적 이유에 따라 점점 복잡다양한 양상을 띄게 될 것이라는점, 그중에서도 경제적인 이유로 인해 분쟁에서 승리한 국가조차 명분보다 실리를 더 중요시 하여 실상은 경제논리를 따라가는 반응을 보일 가능성이 더 높아졌다는 점이다. 이는 남중국해 분쟁과 관련한 여러 약소국가들과 중국이 유사한 분쟁을 벌이고, 또 이로 인한 유사한 판결을 받더라도 그것이 중국의 대 남중국해 정책을 바꿀 수 있는 근거로 작용하기는 쉽지 않을 것이라는 점이다. 이는 우리나라와 이어도 분쟁을 벌이고 있는 중국과의 대응책을 수립함에 있어서도 반드시 고려되어야 할 점이다.
 
3.3. 중·필리핀 스카보러섬 판결의 함의
앞서 미국의 남중국해 관련 3가지 전략적 접근방법을 전재로 했을 때, 이번 판결은 이해관계자들로 하여금 미국의 이런 세가지 전략을 촉진하고 그들로 하여금 새로운 기회를 가지게 하는 것처럼 보인다. 당사국에게는 기존의 중국이 주장한 9단선 관련 논쟁이 되었던 문제가 이제는 보다 명확히 법적으로 유효하지 않음을 확인함으로써 미국이 선호하는 방향으로 문제를 풀어가야 함을 알게 된 것이다. 뿐만 아니라, 남중국해 분쟁관련 중국과 10개의 동남아시가 국가연합(ASEAN, Association of Southeast Asian Nations) 당사국간 거의 사장되다 시피 한 남중국해 상에서의 세부 수행규칙(COC, Code of Conduct)을 재논의할 수 있는 기회가 되기를 바라고 있다.
 
중국의 남중국해 상 독자적 행동에 대해 규칙을 기반으로 한 대응의 가치를 주장해왔던 주변 당사국들에게 이번 판결은 그들의 신념이 제 3자에 의해 최종적으로 확인되었고 법적으로 구속력이 있다는 것을 알게해 준, 따라서 주변당사국에게 힘을 실어 준 결과를 초래하였다. 이 당사국들은 일본, 호주, 유럽연합을 포함하여 미국이 지원해오던 비공식적인 외교동맹국을 포함하며, 이제는 이들국가도 중국에게 국제법을 준수하도록 힘을 실어주게 되는 것이다. 이 법적인 판결을 강제할 수 있는 제도적인 장치가 없기 때문에 추가적으로 이들 동맹국들이 중국으로 하여금 남중국해 정책에 대해 국제법을 준수하도록 하는 행동이 매우 중요해질 것으로 보인다.
 
이번 판결을 미국과 그 동맹국들이 이 지역에서의 군사행동을 수행하도록 하는 근거를 부여해 주기도 한다. 여기에는 항행작전의 자유 뿐 아니라 순찰과 훈련의 자유까지도 포함될 수 있을 것이다. 한가지 예를 들면, 이번 판결로 인해 인공섬은 영해의 기점이 될 수 없다고 결정이 되었기 때문에, 필리핀 영해기선에서 배타적 경제수역 내에 있지만 1994년이후 중국이 점유하여 인공섬을 건설한 Mischief Reef는 중국의 12해리 영해주장의 근거가 될 수 없음이 결정되었고, 따라서 미국과 관련국들이 해당 섬에 여객선을 무해통항 하거나 500미터 이내로 접근하게 하는것도 법적으로 문제가 없게 된 것이다.
 
그럼에도 불구하고, 앞서 언급한 것 처럼 이번판결이 미국과 그 동맹세력으로 하여금 남중국해 분쟁을 해결하기 위해 더 적극적인 행위를 하도록 할 수 있는가는 생각보다 쉬운 문제가 아닌 것으로 보인다. 실제로, 이번 판결이 나온 다음날 중국은 외교부 부장관 성명을 통해 남중국해에 방공식별구역을 설정할 수 있다고 오히려 위협의 수위를 높이고 있다. 뿐만아니라, 앞서 언급한 것처럼 미국이 자신의 우방이라 믿었던 필리핀으로부터 홀대를 받고 오히려 중국과 더 협력하려는 자세를 보이는 것을 보면, 반드시 국제법상, 국제질서 상 정당하고 올바른 명분이 국가의 이익보다 우선하는 것은 아님을 보면, 이제는 국가의 경제적 이익이 국가의 주권에 버금갈 만큼 강해지고 있으며, 이로인해 미국이 추구하는 국제질서 유지라는 명분이 그 실익으로 연결될지는 알 수 없는 상황으로 흐르고 있음을 알 수 있다. 실제로 필리핀은 이번 남중국해 판결을 최대한 활용하여 중국으로부터 실리를 챙기려 하고있는 것으로 분석된다. 자국 어민들의 남중국해 조업을 최대한 보장받음과 동시에 낙후된 필리핀의 인프라 투자에 중국의 협력을 이끌어 내려 한다는 분석이 많은 것이다. 실제로 필리핀 대통령 두테르테는 자신이 시장으로 지낸 민다나오 섬의 낙후된 경제상황을 개선하기 위해 중국의 협조를 받아 철도를 놓겠다는 계획을 가진 것으로 분석된다. 필리핀 경제의 40%가 마닐라에 집중되어 있는 상황에서 외국의 도움없이 다른 지역의 발전을 도모하는 것이 쉽지 않기 때문으로 분석된다.
 
 
 
제4장 남중국해 영토분쟁판결과 대응방안 고찰
 
1. 국제사회 측면에서의 대응
이번 스카보러섬과 관련한 국가들의 대응양상을 보면 크게 국제법과 질서를 준수하자는, 그래서 남중국해 상에서 국제항행과 안전을 보장하자는 미국과 그 동조세력과, 해당지역의 정치 경제적 우세를 등에 업고 관련국을 경제적으로 압박하여 국제법을 넘어선 실리를 추구하고자 하는 중국과 이에 동조하는 부류로 크게 나눌 수 있다. 그 중 중국이 이번 판결을 인정하지 않고 미국을 ‘일관되게’ 비난하고 있는 이유 중 하나의 논리는, 미국이 국제항행과 안전을 강조하면서도 정작 스스로 UN해양법 협약을 비준하지 않고 있다는 점이다. 즉, 영토분쟁 당사국도 아니고 해양법 협약국도 아닌 미국이 국제질서를 논할 명분이 없으니 빠지라는 논리이다. 실제로 미국은 2004년 초 유엔해양법협약 가입을 하원에서 만장일치로 통과시켰다. 그러나 안정적인 통항로 확보, 주변국과의 테러공제 체제 구축, 어족자원 보호, 해양환경 등 여러 관점에서 미국의 국익에 도움이 되지 않는다는 판단으로 상원에서 이를 부결시켰다. 또 하원에서 가결시켰을 당시에도 매 2년마다 가입에 따른 성과를 분석하여 보고할 것을 포함하고 있으며, 이는 미국은 협약의 가입이 미국의 국익에 위협이 된다고 판단될 때에는 탈퇴를 고려한다는 일몰조항을 포함한 것으로 자국의 상황에 따라 국제법규를 임의 선택하여 활용하려는 미국의 의도를 알 수 있는 대목이다.
 
따라서, 중국이 주장하는 미국의 ‘불개입’논리에 대응하기 위해서는, 그리고 미국이 진정 국제사회의 선도국가로서 모범을 보이는 자세를 통해 국제평화에 이바지 하기 위해서는, 지금껏 계류중인 유엔 해양법협약의 가입을 재검토 할 필요가 있다. 실제로 중국이 이번 판결에도 불구하고 강제이행조항이 없다는 점을 이용해 강압적인 자세를 계속 유지하고 있다는 측면에서, 미국도 본 협약을 바로 가입한다기 보다는 전향적인 검토를 한다는 정치적 의사표명만 하더라도 중국과의 협상카드로 충분히 활용할 수 있을 것으로 판단된다. 심지어 러시아 마저도 해양법협약 당사국이 아니라는 이유로 반대의견을 제시하기는 하지만 직접적인 개입은 자제하는 ‘노력’의 자세를 보이고 있다는 점을 고려해 보면, 미국도 이런 상징적인 의미에서의 변화된 자세라도 보여줄 필요가 충분히 있다고 생각된다. 또한 단순히 정치적인 이유에서 뿐 아니라, 미국도 경제적으로 200해리 배타적 경제수역 확보 및 해양자원 개발을 위해서라도 이 협약가입을 전향적으로 검토할 시점이라고 생각된다. 앞으로의 안보위협은 군사, 정치적인 문제보다는 경제적인 문제로 불거질 확률이 더욱 높아질 것으로 보이기 때문이다. 미국이 말하는 전세계 항행안전의 보장을 위해서는, 그리고 미국의 진정성을 믿고 이에 협조하는 세계여러나라들의 지지를 받기 위해서는, 미국의 세계 경찰국가로서의 진정성을 보여줄 필요가 있다고 생각된다. 이는 단순히 미국 자체의 의지일 뿐 아니라, 우리나라를 포함한 관련 동맹국의 적극적인 의사표명도 함께 이루어져야 할 문제이다. 미국이 남중국해 문제에 대한 전략으로 내세운 세가지 방안-정치적, 외교적,군사적-이 실효를 거두기 위해서는 앞으로 전략적으로 반드시 풀어나가야 할 숙제일 것이다.
 
2. 국내적 대응
이번 스카보러섬 판결은 일본과는 독도를, 중국과는 이어도를 놓고 영토분쟁을 진행하고 있는 우리에게 시사하는 바가 크다. 공통점은 남중국해와 마찬가지로 독도와 이어도 주변에 풍부한 해저자원이 다량 매장되어 있어, 경제적으로 큰 가치를 가지고 있어 국가이익에 막대한 영향을 미칠 수 있는 지역이라는 점이다.
 
우선, 국제사회의 일원으로서 영토분쟁을 대하는 기본적인 논리로 국제법과 질서의 준수를 지속적으로 대내외에 천명할 필요가 있다. 실제로 이번 판결이후 박근혜 대통령은 지난 9월 한·아세안 정상회의에 참석해 국제적으로 확립된 행동규범에 따라 평화적이고 비군사적으로 문제를 해결해야 함을 천명하였다. 또한, 동남아시아 10개국으로 구성된 ASEAN의 포럼과 각종 활동에 적극적으로 참여하는 자세를 보여줌으로써 한국의 국제문제의 평화적 해결에 대한 의지를 보여줄 필요가 있다. 이는 추후 한국이 영토분쟁으로 법적대응을 해야하는 상황 발생시, 우리가 국제문제를 평화적으로 해결하는 일관된 입장을 표명했다는 우호적인 논리로 작용할 수 있을 것이다.
 
두번째로, 해양영토주권이라는 국가적인 이슈에 있어서 국가전략을 국민들이 잘 이해할 수 있도록 우리 국민을 대상으로 한 홍보와 설득을 강화할 필요가 있다. 독도나 이어도 분쟁등과 관련한 민감한 사안의 경우, 종종 우리가 국제적으로 불리한 상황에 있다는 인식이 나올 경우, 혹은 국력의 차이로 인해 저자세로 나간다는 그릇된 인식을 하게 된 경우, 국내에서의 반대여론이 격화되어 우리 정부가 유연한 대응을 하기 힘든 상황으로 흐른 경우가 있었다. 따라서, 우리 정부가 대응하려는 장기적인 전략을 국민들이 잘 이해할 수 있도록 관계부처에서 시기적절하게 국민들을 이해시키는 노력을 반드시 병행해야 할 것이다.
 
구체적으로 독도와 이어도 분쟁으로 대입을 해보면, 독도와 관련한 영토분쟁에서는, 우리는 지금까지 일본이 이 사안을 국제사법재판소에서 해결하자는 논리에 무대응전략을 취함으로써 아직까지는 우리나라가 실효적 지배를 통해 독도를 영유하고 있는 상황이다. 이런상황에서 중-필리핀 사례를 적용해 보면 독도를 둘러싼 두가지 상황을 가정해 볼 수 있다. 첫번째는 스카보러섬 사례에서 필리핀이 일방적으로 상설중재재판소에 제소한 것처럼, 독도주변에서 일본과의 정치경제적 쟁점이 심각해 질 경우, 일본이 상설중재재판소에 일방적으로 제소를 하게 되면, 우리는 원치 않아도 국제법에서 정하는 판결을 받게 될 소지가 생긴다는 것이다. 일본은 국익과 정치적 환경에 따라 자신에게 필요하고 유리하다고 판단될 경우 군사적, 비군사적 수단을 동원하여 독도문제를 의도적으로 쟁점화 함으로써 상설중재재판소의 판결을 유도하려는 조치를 취할 수도 있을 것이다.
 
그러나 일본의 이러한 조치는 현실적으로 쉽지 않을 것이다. 왜냐하면, 이번 판결에서 인공섬이 섬이 아닌 것으로 결정이 되었는데, 일본은 이에 동조하고 있다. 그런데, 일본도 오키노토리라는 도쿄남단 1740키로미터 지점에 있는 암초를 콘크리트로 인공섬화 하고, 이를 기점으로 배타적 경제수역을 선포해 놓은 상태이다. 즉, 남의 인공섬은 섬이 아닌데 자기의 인공섬은 섬으로 취급하는 모순된 태도를 취하고 있는 것이다. 따라서, 일본이 독도문제를 중재재판소에 제소할 경우, 우리도 이에대한 대응전략으로 오키노토리 섬의 섬으로서의 지위를 제소하여 대응할 수 있을 것이다. 두 번째로, 한국이 일본의 인공섬 오키노토리에 대해 상설중재재판소에 제소하는 상황이 있을 수 있다. 그러나 이 역시도 한-미-일 관계를 고려해 보면 쉽지않을 것이다. 그러나 일본과 우리가 처한 상황에 따라 이런 관계는 언제든지 변할 소지가 있으므려, 각각의 상황에 대해 어떻게 대응해야 하는지 국가적 차원에서 준비해 놓을 필요가 있다.
 
이어도 관련해서도, 배타적 경제수역 관련한 문제가 쟁점화 될 경우, 중국이 남중국해에서 보여온 행태처럼 이 문제를 군사적 비군사적 수단을 동원하여 압박 할 소지가 다분하다. 뿐만 아니라, 중국이 이를 구실로 각종 무역보복을 강행한다면 대중무역에 크게 의존하고 있는 우리 입장에서는 곤란한 상황이 아닐 수 없다. 중국은 과거 일본과의 센카쿠 열도 영유권 분쟁시에도 일본에 희토류 수출을 중단한 바 있다. 최근에는 사드배치 문제를 놓고 중국이 한류스타의 중국TV 방송출연을 금지시켰다는 보도도 있었다. 다만, 중국이 인공섬을 부정당한 상태에서 무리하게 현시점에서 이어도 분쟁을 부각시킬 가능성은 커보이지 않는다. 그러나 일본의 경우와 마찬가지로, 언제있을지 모를 중국의 영토분쟁 도발에 대비한 우리의 철저한 준비가 필요하겠다.
 
이렇게 우리국익과 주권이 직결된 문제가 남중국해와 무관하지 않게 벌어지고 있다. 하지만 우리나라가 아직까지는 일본, 중국과 국제사회에서 동등하게 대응할만한 위치에 있지 않다는 것은 안타까운 현실이다. 따라서, 현재 우리가 취하고 있는 실효적 점유를 더욱 공고히 하는 가운데, 이 문제가 쟁점화 되지 않도록 정치·외교적 수단을 활용하여 명분과 실리를 잘 조율할 필요가 있을 것이다.
 
 
 
 
제5장 결 론
 
남중국해는 연간 세계 교역량의 2분의 1이 통항하는 곳이자, 연간 5조 3천억달러의 물동량이 통과하는 곳이다. 한국의 에너지 교역도 대부분 남중국해를 통해 이뤄지는 국가이익의 핵심이 되는 곳이다. 또한 경제적인 측면뿐 아니라 군사 안보적 측면에서도 이 지역은 한국과 동남아시아 전체 국가에 중요한 역할을 하는 지역이다. 이런 지역에서 중국이 독단적으로 군사력과 경제력을 앞세워 남중국해의 90%에 달하는 지역에 대한 영유권을 주장하고 있으니, 관련국들에게 미칠 영향을 상상할 수 없을 정도일 것이다.
 
이런 가운데 이 지역에서의 영토분쟁에 대한 첫 번째 판결, 중국-필리핀간 스카보러섬에 대한 판결에서 국제법과 질서를 기반으로 한 필리핀의 손을 들어준 것은 앞으로 유사한 분쟁이 나왔을 경우, 그리고 이것이 국제사법재판소나 상설중재 재판소로 가게 되었을 경우 어떤 방향으로 판결이 나올지를 가늠하게 해주는 중요한 판례가 될 것이다. 짧게 요약을 해 보면, 남중국해와 같이 직접관련 국가가 아닌 복수의 국가가 연계된 지역에서의 해양영토분쟁은 국제법의 상식에 근거한 판결이 나올 확률이 높다.
 
그러나 우리의 예상과 달리, 이번 중-필리핀 스카보러섬 분쟁에서 필리핀의 손을 들어주었음에도 불구하고, 필리핀의 경제적 이익을 고려하여 미국보다 자국의 경제에 더욱 큰 영향을 미치는 중국과의 외교관계에 더욱 공을 들이는 아이러니한 상황이 벌어지고 있다는 사실에 주목할 필요가 있다. 즉, 자주권이라는 절대양보 불가한 영역에서조차 실제 현실무대에서는 경제적 논리가 이를 상회하는 모습을 보일 수도 있다는 것이다.
 
우리나라도 중국, 일본과 해양영토분쟁이 언제 쟁점화 될지 모르는 상황에서, 이와 관련한 만반의 준비를 해야 할 것이다. 우선, 영토분쟁 관련 국제판결이 나온 이후 통상 당사국, 혹은 동조세력과 반대세력간 정치·외교·군사적 긴장관계가 악화되는 경향을 보인다는 측면에서, 우리도 독도를 포함한 해양주권이 미치는 곳의 안보가 빈틈없이 지켜지도록 군사대비태세에 만전을 기하여야 한다. 구체적으로는, 독도와 이어도 지역까지 우리의 해·공군력이 미칠 수 있도록 장기적인 관점에서 전력을 강화해야 할 것이다. 올해 2월에 제주해군기지가 완성되어 이어도까지 이동거리가 176 키로미터로 유사시 해군전력을 투사할 수 있는 상황이 된 것은 이런 측면에서 고무적이라 할 수 있겠다. 제주해군기지를 민군복합항으로 건설한 것처럼, 필요시 독도나 이어도주변에 민군복합형 헬기착륙장, 접안시설, 관광시설등을 확충하여 유사시에 즉각 대응할 수 있고, 실효적 점유를 강화하며, 관광활성화를 통한 경제적 가치를 제고할 수 있는 대응방안도 고려해 볼 필요가 있겠다. 특히 이런 시설을 확충함에 있어 주변국들의 공동 투자를 적극적으로 유도하여 경제적 효과가 널리 파급되도록 할 필요가 있다. 이렇게 될 경우, 독도 혹은 이어도가 분쟁지역화 될 경우 경제활동을 공유한 나라의 지지를 유도할 수 있는 환경이 조성될 수 있을 것이다.
 
또한, 한-미-일간 영토분쟁관련 협력체계를 긴밀히 구축하여, 한-미-일간 대화를 통한 분쟁해결을 구체화 명시할 필요가 있다. 앞서 설명했듯이, 한-일 독도영유권 분쟁에 있어서 한국 혹은 일본이 이 지역을 구실로 상설중재재판소에 서로를 제소할 가능성은 현재로서는 매우 희박한 것으로 판단된다. 미국을 주도로 중국세력의 확장을 견제하고 있는 상황에서 한-미-일의 공조는 필수불가결한 요소이기 때문이다. 이런 상황에서 일본이 자국의 이익만을 위해서 독도분쟁을 쟁점화 한다면 우리도 일본과의 공조를 파기하게 될 것이고 이는 미국이 원하지 않는 최악의 상황으로 가는 것이기 때문이다. 따라서, 한-미-일 공조를 깨트리지 않는 선에서 현재 우리의 독도에 대한 실효적 점유를 강화해 나가되, 만일에 있을지 모를 일본의 군사적 도발에 대비하기 위한 소위 ‘한-미-일간 해양영토분쟁관련 세부 행동규칙(Code of Conduct)’을 제정할 필요가 있다는 것이다. 이는 중국이라는 거대한 나라에 대응해 아세안 국가가 연합체제를 구성하여 대응한 것과 유사한 방식으로, 일본에 비해 상대적으로 군사적 열세에 놓인 우리나라입장에서 미국이라는 우방국을 일본과 연계하여 해양영토분쟁관련 반드시 상호 협의를 거치도록 구체적인 절차를 마련한다면, 일본 입장에서는 중국이 한 것과 같은 독단적인 도발을 하기가 더욱 힘들어 질 것이다.
 
마지막으로, 남중국해 문제는 비단 이 지역만의 문제가 아니라 중국이 미국을 견제하기 위한 전략의 일환으로서 사용될 가능성도 높다는 측면에서 중국과 미국에 대한 외교전략을 균형있게 가져갈 필요가 있다. 실제로 재판에서 중국을 제압한 필리핀을 ‘형제’로 표현하고 우호적으로 대하는 중국의 태도는 중국의 군사경제력으로는 예상하기 어려운 모습이다. 이는 중국 주변국들과 최대한 우호적인 관계를 유지하고 미국을 배척하려는 전략으로 연계해서 생각할 수 있는 것이다. 이를 우리 상황에 대입해 보면, 경제적으로 더 영향력이 있는 중국과의 관계를 고려해 미-중 관련 국제문제에서는 특정 한쪽편을 지지한다기 보다는 원론적이고 원칙적인 입장을 고수할 필요가 있다.
그런 점에서, 지난 9월 아세안 정상회담에서 박근혜 대통령이 남중국해 문제를 어느 한쪽편이 아닌 ‘평화적·창의적인 방법’으로 해결해야 한다고 한 것은 바람직한 대응으로 보인다.
 
지금까지 전세계에서 가장 치열한 해양영토분쟁을 겪고있는 남중국해 중-필리핀간 스카보러섬 사례를 분석하여 앞으로의 추세를 예측하고 우리의 대응방안에 대해 고찰해 보았다. 너무나 다양한 요소가 혼재되어 있기 때문에 정확한 예측은 힘들겠지만, 가장 중요한 것은 어떠한 상황이 되더라도 우리의 영토주권을 지키는데 있어서 추호의 흔들림없는 모습을 보여주는 것이다.
 
 (사) 한국위기관리연구소 2016년 제7회 전국 대학생 국방정책 발표회 논문

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