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NLL에서 북한의 도발과 우리의 대응방안에 대한 고찰
  • 한국위기관리연구소
  • 승인 2014.09.02 13:42
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1 장 서론

2 장 북방한계선(NLL) 설정 배경 및 관련국 입장

제 1 절 북방한계선(NLL) 설정 배경

제 2 절 NLL에서 발생한 남·북한 대립

제 3 절 북방한계선(NLL)에 대한 각국의 주장

3 장 북한의 NLL 도발 의도 및 주장

제 1 절 정치적인 측면

제 2 절 군사적인 측면

제 3 절 경제적인 측면

4 장 NLL의 정당성 및 전략적 가치

제 1 절 NLL의 정당성

제 2 절 NLL의 가치 및 중요성

제 5 장 우리의 대응 전략

제 1 절 대내적 차원의 대응방안

제 2 절 대외적 차원의 대응방안

제 6 장 결론


제 1장 서론

최근 우리사회에서는 아직도 서해 북방한계선(NLL)에 관한 논란이 꺼지지 않고 있다. 그러나 대다수의 국민들이 NLL이 우리나라 안보에 있어서 중요하다는 사실만 알고 있지 NLL이 무엇이며 우리에게 어떠한 의미가 있는지 정확히 말할 수 있는 사람은 많지 않다. 이 글은 이러한 배경에서 시작되었다.

1953년 7월 27일 6·25전쟁의 휴전협정이 발효될 때 유엔군 측과 공산군 측은 지상에서의 군사분계선은 확정지었으나 해상에서의 경계선은 확정하지 못했다. 당시 유엔군은 한반도 전 해역과 공역 전체를 사실상 장악해 통제하고 있었기 때문에 지상에서와 같이 접촉선을 기준으로 분계선을 설정할 경우 북한의 전 해안은 유엔군에 의해 봉쇄당할 상황이었다. 이에 따라 그해 8월 30일 유엔군사령관은 서해와 동해에 NLL을 설정하여 해상 및 공중에서 남·북한간 불필요한 군사적 충돌을 방지함으로써 실질적인 휴전을 보장하려 했던 것이다. 그러나 1999년 9월 북한은 NLL이 무효라고 주장하면서 ‘조선 서해 해상군사분계선’을 선포했고 2000년 3월에는 ‘서해 5개섬 통항질서’를 일방적으로 공포하면서 2개의 수로를 지정하여 서해 5개 섬 통행시 2개의 수로를 이용할 것을 요구했다. 그리고 서해 NLL에서 북한은 무력도발을 통해 우리의 안보를 계속 위협하고 있다. 연평해전, 천안함 피격사건, 연평도 포격사건 등 북한의 군사적 도발행위는 남북한이 완전하게 통일되는 그날까지 계속될 것이다.

본 연구는 서해에 설정된 북방한계선(NLL)이 어떠한 역사적 배경과 근거를 갖고 있는지 살펴보고 아울러 NLL의 국제법적 정당성을 고찰하였다. 그리고 북한이 서해 NLL에서 일으킨 무력도발 행태를 분석하면서 왜 북한은 정전협정 이후 준수해 왔던 NLL을 무실화하고 도발하는지 그들의 저의를 알아보았다. 이를 바탕으로 NLL이 우리나라의 안보와 경제에 미치는 중요성을 고려하여 NLL을 지키기 위한 대내외적인 대응방안을 고찰하였으며, 군사적인 대응방안은 포괄적인 개념으로 전개하고 국민에 대한 교육의 필요성과 국민적 공감대의 형성의 중요성 그리고 국제사회와 중국 및 러시아에 대한 외교적 방안에 초점을 두었다. 본 연구가 NLL문제에 대한 모든 영역을 포함할 수는 없겠지만 국가안보와 NLL의 중요성을 이해하는데 작은 디딤돌이 되기를 기대한다.

제 2 장 북방한계선(NLL) 설정 배경 및 관련국 입장

제 1 절 서해북방한계선(NLL) 설정 배경

1910년 한일합방조약에 의해 불법적으로 일본에 병합되었던 한국은 1945년 9월2일의 항복문서(Instrument of surrender)에 의해 일본으로부터 분리 되었으나, 항복문서에 부록으로 첨부된 연합군 최고사령부 일반명령 제1호에 의해 분리와 동시에 38도선을 경계로 남한과 북한으로 분단되었다. 당시 남한과 북한의 경계선은 육상은 물론이고 해상에 있어서도 38도선이었다.1)

38도선은 일본이 패망하기 직전에 소련이 대일선전포고를 하고 한반도에 소련군이 들어오기 시작하자 한반도의 공산화를 우려한 미국이 설정하고 소련이 묵시적으로 동의한 선이다. 일본의 항복을 접수하기 위해 미국과 소련이 편의적으로 설정하였지만 우리 민족에게는 한반도가 남북으로 분단되는 비극의 선이 되었다.

북방한계선(北方限界線, 영어: Northern Limit Line, 줄여서 NLL)은 대한민국과 북한 사이에 설정된 남북 해상 경계선을 뜻한다. 1950년 6월 25일 한국전쟁이 발발된 이후 1953년 7월 27일 유엔군측과 공산측은 정전협정을 발효시켰다. 육상에는 군사분계선이 설정 되었으나, 해상 경계선에 관하여는 연안수역의 범위를 둘러싸고 3해리를 주장한 유엔군 측과 12해리를 주장한 공산측의 입장차이 때문에 명확한 합의없이 ‘연해의 섬 및 해면’에 관한 통제권은 1950년 6월 24일 이전을 기준으로 하되, 서해 5개 도서(백령도·대청도·소청도·연평도·우도)는 유엔군 사령관 관할 아래 둔다는 단서규정을 두었다. 정전협정 발효 1개월 뒤인 1953년 8월 30일 유엔군사령관은 정전협정의 취지에 따라 남북 간의 군사적 충돌을 방지할 목적으로 동해상에는 군사분계선(MDL)의 연장선에, 서해상에는 대한민국 서해 5개 도서와 북한의 황해도 사이의 해상에 북방한계선(NLL)2)을 설정하였다.

NLL 설정 기준과 근거로 서해는 당시 국제적으로 통용되던 영해의 기준선인 3해리를 고려했다는 점과 실질적인 지배권을 가지고 있는 서해 5개 도서를 기준으로 지정했다는 점, 그리고 정전협정 정신3)을 토대로 설정 하였다는 점에서 일방적이지 않고 합리적인 경계선으로 적용되었다.

그러나 북한은 NLL에 관하여 문제삼지 않다가 1973년 이후 해안포, 경비정 등 해군력을 증강하였으며 현재까지 지속적으로 NLL에서 도발하면서 NLL을 무실화하기 위해 분쟁을 야기하고 있다.

제 2 절 NLL에서 발생한 남·북한 대립

우리는 NLL에서 국제법에 따라 정전협정을 준수해왔으나, 북한은 해상에 대한 일방적인 입장만을 고수하며 남·북한 간 대립을 이루게 되었다. NLL에서 남·북한의 해상 대립은 통항하는 선박을 식별하거나, 조업하는 어선을 단속하는 과정에서 남·북한간 군사적 대치하는 상황은 가끔씩 있었으나 정규군 사이에 무력충돌은 발생하지 않았다. 그러나 99년부터는 남·북한 해군 간 무력에 의한 충돌이 발생하기 시작했다. 가장 대표적인 사례로는 제 1차 연평 해전, 제 2차 연평 해전, 대청해전, 천안함 피폭 사건, 연평도 포격 사건이 있다. 이와 같은 교전 사례를 들여다보면 NLL을 넘어 선제공격을 감행하였으며 의도적이며 고의성이 있음을 알 수 있다.

1. 제 1차 연평해전
북한은 1999년 6월 7일부터 조업 등을 명분으로 어선 15척과 경비정 6척을 북방한계선(NLL) 아래로 남하시키면서 침범을 실시하였다. 남한 해군은 즉시 북한의 의도적인 도발에 대처하기 위해서 6월 11일 함정에 의한 경고를 했다. 이에 북한은 6월 11일 밀어내기식의 작전에 보복으로 6월 15일 9시경 6척의 북한 함정이 남한 함정에 대한 충돌 공격을 시작, 이를 남한 함정이 저지하는 과정에서 북한의 선제공격으로 남·북한 간의 교전이 발생하였다. 이에 북한은 6월 11일 인민군 판문점대표부 성명을 통하여 서해에서의 교전은 북한을 침략하기 위해 한미간 작성한 “작전계획 5027-98’4)”을 시험한 것이며, 남한선박이 북한 영해를 침범5)하여 발생되었다고 주장하였다. 그 결과 남한은 2척이 파손되었으며 9명이 부상을 입고, 북측은 어뢰정 1척이 침몰하고, 대형 경비정이 대파 되었으며, 중형 경비정2척 반파, 소형 경비정 2척 파손과 30명 전사, 70명 부상이라는 큰 피해를 입었다. 이는 휴전협정이후 NLL에서 남·북한 정규군이 처음으로 교전을 벌인 사건이었다.

2. 2차 연평해전 및 대청해전
2차 연평해전은 2002년 6월 11일, 13일, 27일, 28일 4차례에 걸쳐 북한 선박이 NLL을 월선 하였다. 그 마지막 날인 6월 29일 북측 경비정 2척이 서해 연평도 서쪽 14마일과 7마일 부근에 나타났고, 실제 교전 상황은 25분간이었지만 북측의 기습사격에 우리 해군 고속정 1척이 침몰되면서 이 고속정을 지휘하던 윤영하 대위등 한국 해군 6명이 전사하고 18명이 부상당했다. 북한군은 등산곶 684호가 반파되었으며, 6명이 전사하고 25명이 부상을 입게 되었다.

대청해전은 2009년 11월 10일 북한 경비정 한 척이 NLL을 고의적으로 월선 하였다. 이에 한국 해군은 경고 사격을 실시하였음에도 불구하고, 북한 선박에서 조준사격이 실시되었다. 이에 따라 2분간의 교전이 벌어졌으며 그 피해는 남측은 함선 외부격벽 15발 탄흔이 남은 것 외에 인명피해는 별도없었다. 그러나 북측은 함선이 반파되었으며 1명 사망, 3명이 부상당한 것으로 추정된다.

3. 천안함 피폭 사건
2010년 3월 26일 백령도 인근수역(백령도 서남방 2.5km)을 경비하던 천안함이 침몰되었다. 국방부는 침몰 원인을 규명하기 위해 5월 7일 민군 합동조사단(여기에는 미국, 영국, 호주 스웨덴의 전문가도 포함되어 있어 다국적 조사단의 성격을 띠고 있다.)을 구성하여 조사를 실시, 1차 조사결과 내부 폭발이기보다는 외부폭발에 의한 타격 가능성, 특히 어뢰공격의 가능성이 높다고 발표하였다. 정부는 이 자료들을 토대로 5월 20일 천안함이 북한의 어뢰(CHT-02D형) 공격으로 침몰되었다고 최종 발표하였다. 이러한 결론의 결정적 요인은 북한의 잠수함 능력과 폭발지역에서 수거한 물품 등이 북한제 어뢰와 합치한다는 것이다.6)

4. 연평도 포격 사건
2010년 11월 23일 08시 20분 북한은 국군과 미군의 연합 호국훈련에 대해 북한을 공격하는 훈련을 중단하라고 하는 전통문을 발송해왔다. 포탄이 북한의 영해를 넘어오면 좌시하지 않겠다고 밝혔다. 국방부에서는 훈련중단 요청을 거절하고 예정대로 훈련을 진행하였다.

10시 15분부터 4시간 동안, 연평도 주둔 해병대가 NLL 남방해역에 대한 포사격훈련을 했다. 14시 34분 연평도 해병대의 포사격 훈련 종료 10분 후 북한은 76.2mm포, 122mm포, 130mm포 등을 이용하여 연평도 군부대 및 인근 민가를 향해 당시 북한의 방사포가 떨어진 곳은 해병대 자주포 진지와 차량대피소, 유류저장탱크에 집중포화 되었다.

첫 피격 13분 후 14시 47분, 연평도 해병대는 K9 자주포를 북한의 무도 포진지에 50발, 개머리 포진지에 30발 총 80여발을 대응 사격하였다.

15시 41분, 몇차례의 공격이 더 발생한 후 북한의 공격이 중단되었다. 이 포격사건에서 북한의 포격이 군부대와 공공시설(면사무소, 중·고등학교, 보건소, 파출소), 군부대에 집중 되었다는 점에서 북한의 치밀한 계획이였음을 알 수 있다.

제 3 절 북방한계선(NLL)에 대한 관련국 입장

1. 유엔군사령부 입장
정전협정 준수에 중점을 두고 있는 유엔군사령부의 NLL에 대한 입장을 살펴보면, NLL은 남북한 사이의 군사적 충돌을 예방하는 효과적인 수단이었고, 군사력을 분리하는데 기여해 온 실질적인 군사분계선으로서의 그 역할을 수행해 왔다는 점을 인정하고 있다. 유엔사는 1999년 6월 11일 북한에 장성급 회담을 제의하면서 “NLL은 46년 동안 북한군과 한국군 사이의 군사적 긴장을 예방하는 효과적인 수단이었고, 군사력을 분리하는데 기여해 온 실질적인 경계선으로 사용되어 왔다.”라고 보도자료를 통해 발표하였다. 그리고 1999년 6월 15일 유엔사와 북한군간의 장성급 회담에서 유엔사측 대표는 “NLL은 실질적인 해상분계선이며 지난 40여년 간 쌍방이 인정하고 지켜온 엄연한 해상경계선으로서 협상의 대상이 아니고, 새로운 해상 불가침 경계선은 남북 간 군사공동위원회에서 협의해야 하며, 그때까지는 현 NLL이 준수되어야 한다.”는 입장을 밝혔다.

그러나 북한 선박이 NLL을 침범할 경우 정전협정 위반으로 볼 수 있는지에 대해서는 우리와 미묘한 차이를 가지고 있다. 우리는 북한 선박이 NLL을 침범할 경우 그 자체를 정전협정 위반이라고 보고 있다. 한편 유엔사 측은 북한 선박이 NLL을 월선 후 서해 5개 도서의 영해이내 까지 남하한 경우에 정전협정 위반이라고 보고 있다. 유엔사는 NLL을 해상에서의 군사분계선이 아니라 연합군 해공군이 북한 영해를 침범하지 않도록 설정된 선으로 보고있기 때문이다. 1989년 6월 3일 유엔군사령관이 우리 국방부장관에게 보낸 서한을 보면 “정전협정상에는 유엔사가 북한 선박들이 단순히 북방한계선을 월선한 데 대해 항의할 권한이 없다. 그러나 북한 선박들이 서해 5개 도서의 영해 이내에 들어오거나, 한국 선박에 대해 발포하거나 이들을 격침시키거나 나포하는 등 명백한 도발행위를 자행할 시에는 유엔사는 북한측에 대하여 항의전문 및 군정위 본회의를 소집하여 북한측의 행위를 항의 및 비난할 수 있다.”라고 하였다.

유엔사는 NLL에서 발생하는 남북한 간의 모든 문제를 정전협정이라는 단순한 잣대만을 사용하고 있다. 그러나 NLL을 실질적으로 지키고 있는 우리는 유엔사와 다른 입장이다. 북한 선박이 NLL을 월선한 후 서해 5개 도서의 영해 이내에 진입하지 않고 공해상에서 배회하고 있다면 어떻게 할 것인가 하는 문제다. 북한 선박이 우리의 영해 이내에 들어와 불법 또는 도발행위를 할 때까지 기다려야만 하는가 하는 문제다. 따라서 NLL에서 발생하는 북한 선박의 월선 문제는 북한의 남침 및 도발 행태를 고려할 경우 정전협정 준수에만 한정할 수 없고, 정전 기간중에 특별히 적용하는 포괄적인 자위권 차원의 적극적인 대응이 현실적인 방안일 것이다.

2. 북한의 입장
북한은 정전협정 이후 상당기간 동안 NLL에 대하여 별다른 이의를 제기하지 않았다. 1972년 서해 NLL 문제를 제기하기 전까지 20여년 동안 NLL을 남북한 간의 해상경계선으로 인정하여 왔으며, 그 이후에도 이 해상경계선을 인정하는 입장을 취했던 일련의 사례들은 NLL을 해석하는데 있어서 국제법적으로 상당한 의미를 주고 있다.

1953년 8월 유엔군사령관은 북한의 전 해역을 통제하고 있던 유엔군을 NLL이남으로 철수하고, 서해 5개 도서를 제외한 황해도 육지에 인접한 섬들도 북한에게 양도하였다. 따라서 NLL은 북한 영토와 NLL이북 수역에서의 안전을 보장하였던 것이다. 그러나 1972년 북한은 NLL에 대하여 유엔군 측의 일방적인 통보방식으로 이루어진 협정이라며 문제를 제기하였다. 1973년 12월에 개최된 346차 군사정전위원회에서 황해도와 경기도의 도계선 서쪽 연장선을 경계선으로 주장하였고, 경비수역은 서해 5개 도서를 포함한 도계선 연장선의 이북해역을 언급했다. 또한 NLL의 유효성은 불법적이라며 부정하였다. 1999년 6월 유엔사-북한군 장성급회담에서 ‘새로운 서해 해상경계선’을 설정하자고 주장하며, 그해 9월 2일 ‘경기도-황해도 도경계선’을 남북 등거리로 연장한 「조선 서해 해상군사분계선」을 선포하였다.

그러나 북한의 NLL에 대한 입장은 1972년 이의를 제기한 이후에도 NLL의 실효성을 사실상 인정하는 사례가 다수 있었다. 1984년 9월 수해 구호물자 수송시 NLL선상에서 상봉과 호송이 이루어졌으며, 1998년 1월 비행정보구역 설정 시에도 북한은 NLL을 인정한 적이 있다. 2002년 12월에는 대청도북방에서 좌초된 북한의 삼광5호 승조원도 NLL선상에서 인계한 사례 역시 북한이 NLL을 해상경계선으로 인정하고 있음을 보여주고 있다. 또한 1992년에 체결된 남북기본합의서 제11조에 “남과 북의 불가침 경계선 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다”고 규정함에 따라 NLL을 인정하는 입장을 나타낸 것이다.

북한의 입장은 NLL은 무효이므로 유엔해양법협약에 있는 등거리선 원칙, 형평의 원칙, 당사국간 합의, 자연연장의 원칙 등에 따라 새로운 해영경계선을 획장하자는 입장을 견지하고 있다.

3. 중국의 입장
중국은 NLL에 대하여 자국의 이익을 고려하여 양면적인 태도를 취하고 있다. 한편으로는 중국은 NLL의 정당성을 인정하지 않는다는 입장이다. 이러한 입장은 중국과 북한간의 전통적인 우호관계를 고려하여 북한의 입장을 배려하는 것으로 예상된다. 중국과 북한의 동맹관계는 모택동이 중국 국민당과의 국공내전 시 김일성의 간접지원과 6.25전쟁 시 중공군의 참전에서 잘 보여주고 있다. 또한 중국은 북한을 순망치한이라는 전략적 개념으로 관리하고 있는 주변국으로 인식하고 있다. 이러한 중국의 외교적 행보는 최근 북한의 핵 개발 문제로 인한 6자회담에서 잘 나타나고 있다. 중국은 북한을 간접 지원함으로서 북한에 대해서는 정치적 외교적 영향력을 행사할 수 있고, 북한 문제에 대하여 한국 및 미국과 협상 시 유리한 위치에 설 수 있다는 생각을 갖고 있는 것으로 추정된다. 또한 실제적으로 중국은 한국과 북한 선박들이 조업할 수 없는 NLL 주변 인접수역에서 자국 어선들을 이용하여 경제적인 실리를 취하고 있다.

그러나 다른 한편으로는 중국은 한반도의 현상 유지를 원하고 있다. 그러한 근거는 당사자 간의 협상과 합의를 통하여 새로운 해상경계선이 설정되기 전 까지는 남과 북이 각자 기존의 해상관할구역을 존중할 필요가 있다는 입장을 보이기도 하였다. 그 대표적인 예로는 한·중 어업협정 체결 시 양자강 하구수역에서 한국 어선의 어로금지와 서해특정금지구역에서 중국 어선의 어로 금지를 서로 등가교환하는 데에 합의하였는데, 이는 중국이 NLL의 존재를 간접적으로 인정한 사례로 평가되고 있다.9)

4, 미국의 입장
휴전협정 체결 시 한국과 유엔군 측 16개국을 대표하여 동 협정에 서명한 미국은 직접 당사자인 한국의 입장을 기본적으로 존중하는 바탕위에 NLL이 남북한간 유효한 해상경계선이라는 입장을 일관되게 유지하고 있다.

1992년 9월 2일 북한이 “조선 서해해상 군사분계선”을 선포하자 당시 미 국무부 대변인 제임스 루빈은 “NLL은 남북한 양측의 군사력을 분리시키는 현실적인 방안으로 유엔사에 의해 설정되어 46년간 남북한 간의 군사적 긴장을 막는 효과적인 수단이 되어 왔다”는 논평을 발표하였다. 미국의 이러한 입장 표명은 NLL의 설정 배경과 NLL이 국제법적으로 정당성을 갖고 있으며, 정전협정을 효과적으로 준수하는 기능을 하고 있다는 근거에서 주장한 것이다.10)

이상에서 살펴본 바를 정리하면 NLL은 연합군사령관에 의해 설정된 일방적인 성격에도 불구하고 정전협정을 구체적으로 이행하기 위한 연장선상에서 취해진 합리적인 조치로 볼 수 있다. 그리고 북한은 오랜 기간 동안 NLL을 묵시적으로 인정하여 왔으며, 문제를 제기한 이후에도 모순된 입장을 보여 왔다. 또한 중국을 포함하여 관련국들이 특별한 이의를 제기하지 않고 있음을 알 수 있다.

제 3 장 북한의 NLL도발 의도 및 주장

북한이 주장해 온 서해 해상경계선과 관련된 내용은 다음과 같이 요약된다.

첫째, 서해 문제의 근원적 해결을 위해서는 해상경계선 설정이 시급히 요구된다. 북방한계선은 정전협정과 국제법의 초보적인 요구마저 무시하고 유엔군 측에 의해 일방적으로 설정된 비법적인 선이므로 해상경계선으로 인정할 수 없다.

둘째, 조선서해 해상 군사분계선은 정전협정과 국제법에 입각해 황해도와 경기도 도계선의 끝점으로부터 남북한 기점간의 중간선과 중국과의 반분선까지 연결한 선으로 하며, 이 선의 북쪽 해상 수역을 해상 군사경계수역으로 설정한다. 해상 군사분계선에 대한 자위권은 여러 가지 수단과 방법에 의해 행사될 것이다. 서해 해상 군사분계선 이북에 위치하고 있는 서해 5도를 백령도·연평도·우도의 3개 구역으로 구분하고 백령도와 연평도로 출·입항하는 함정과 민간 선박은 2개의 지정된 수로에 의한 통항로만을 이용해 출·입항할 수 있다. 이러한 북한의 주장은 NLL을 통해 정치적, 군사적, 경제적 목적을 달성하려고 할 것이다.

제 1 절 정치적인 측면

과거 북한은 NLL에 대한 부당함과 자신들의 권익 추구, 해상에서의 안전을 위한다는 명분으로 NLL에 대한 문제를 제기하였다. 그러나 NLL에 대한 북한 측의 입장은 정치적 목적을 달성하기 위한 수단으로 활용되고 있다. NLL 도발을 통해 내부적으로는 헤이해지는 북한주민들에게을 ‘남한은 공공의 적’ 이라는 적대감을 유발하여 내부결속을 도모하고 있다. 또한 경제난으로 인한 내부 불만을 의도적으로 다른 곳으로 관심을 유도하고 김정은 체제를 공고화 하는데 적극 활용되고 있다. 대표적으로 2009년 12월 북한은 화폐개혁을 실시하였으나 경제난은 더욱 심해졌고 국민들의 불만은 높아졌다. 그리고 정확히 3개월후 2010년 3월 천안함 피격 사건이 발생하였다. 또한 그해 9월말 김정은의 등장과 함께 11월 24일에는 민간인을 대상으로 한 연평도 포사격 공격까지 감행되었다.

제 2 절 군사적인 측면

북한의 NLL도발과 주장을 군사적인 측면에서 볼 때, 모든 도발 행위는 북한 김정일, 김정은의 지시 또는 승낙을 받고서 계획적이며 의도적인 것으로 판단된다. 북한의 정치체제와 폐쇄전 북한군의 특성으로는 NLL에서 우발적인 상황이 발생해도 무력을 사용하기는 제한될 수 밖에 없을 것이다. 따라서 NLL에서 발생한 무력분쟁은 북한 지도부의 결정에 의해 이루어졌다는 점을 인식해야 한다. 그리고 북한이 군사력을 NLL에서 사용하는 또 다른 이유를 보면 내부적으로는 정권유지의 기반인 북한군의 사기를 높이고, 대외적으로는 자신들의 능력을 과시하여 NLL을 무효화시킴으로써 북한이 주장한 새로운 통항질서를 요구하기 위함이다.

군사적인 측면에서 북한은 철저하게 계획된 도발을 하고 있는 것으로 판단된다. 북한은 서해교전시 페리 방북, 김영남 방중 이후, 남북 차관급회담 이전의 시점에, 국제법적으로 논란이 있을 수 있는 서해 NLL지역에 국한하여, 군사적 도발을 일으키되 기존의 경협사업과 비료지원은 받아들이는 통제적인 도발을 감행했다는 점이다. 또한 남북한의 긴장을 고조시켜 미국의 대북접근을 유인하고, 남북대화의 주도권을 확보하기 위한 전술로 판단된다. 즉 NLL을 무력화하고 “저강도 분쟁”으로 군사적 목적을 달성하려는 것으로 보인다.11)

제 3 절 경제적인 측면

NLL 해상에는 경제적인 측면도 크게 집중된다. 특히 현재 중국의 불법 조업어선들이 바다를 황폐화 하고 있어 자원이 부족한 북한으로서는 경제적으로 큰 가치를 가지게 된다. 어업현황으로는 서해 5도 주변 어장은 꽃게, 까나리, 우럭 등의 주요 어장이다12). 서해 5도 인근에서는 해마다 3월이 되면 꽃게 철을 들어 꽃게잡이 준비에 분주하게 되며 5월부터는 본격적으로 꽃게 잡이 철이 된다. 남, 북한 어민들에게 꽃게는 주요한 수입원이다. 1999년과 2002년 해군함정간 무력충돌 역시 꽃게잡이 철에 발생하였다.13) 2001년에 북한은 780만 달러 가치의 2천톤 규모의꽃게를 중국에 수출하였고 일본에도 비슷한 양을 수출하였다.14) 즉 북한은 4천톤 규모의 해상 자원을 수출하였고 이 수치는 수입원이 제한적인 북한에게 있어 경제적인 측면에 영향을 주는 수치일뿐더러 지상에서는 식량난을 완화시켜주는 역할도 하였다.

그에 반해 우리나라는 8천톤 가량의 어획과 이것을 환산하면 488억원정도였는데, 꽃게 어장을 둘러싼 북한과의 어장경합, 중국어선의 남획으로 2001년에는 110억 가량 떨어진 369억원으로 감소추세에 달했다.

이외에도 이 해역에는 다양한 수산물이 풍부하다. 또한 북한은 NLL에 의해 제한되었던 해주항 해상교통로를 확보하여 개성지역의 개발과 연계하여 경제적 이익을 창출하려는 구상을 하고 있는 것으로 추정된다.

제 4 장 NLL의 정당성 및 전략적 가치

NLL의 중요성을 살펴보면, 군사적으로는 서해의 북한 해군을 감시하고 수도권측에 대한 북한군의 공격 차단하며 앞으로 공세적인 작전을 하는데도 서해 5개 도서는 비수와 같은 군사적 요충지이다. 또한 중국의 군사활동을 감시하고 북한으로 가는 전쟁물자를 차단하는 전략적인 가치가 있다. 정치외교적으로는 서북도서 주변의 생활과 재산을 보호하고, 서북도서를 기점으로 하는 배타적 경제 수역에 대한 관활권의 근거가 된다. 또한 경제적으로는 서해 해상교통로와 많은 해양 자원을 보유하고 있다.

제 1 절 NLL의 정당성

정전협정상의 타당성 측면을 살펴보면, 정전협정 시 유엔사와 북한, 중국 간 “양측의 실질적인 접촉선을 군사분계선으로 만드는 것을 원칙으로 한다”고 합의 한 후 1953년 7월 27일 육상 군사분계선을 합의 하였다. 이는 정전협정을 구성하는교섭기록으로서 법석 구속력을 지니고 있어 NLL획정은 합리적으로 설정된 선으로 정전협정 시 해상경계선 미 설정은 북측의 책임이며 북한에게도 유익한 선이기에 이의를 제기하지 않았다.

국제적 관행상의 타당성 측면을 살펴보면, NLL은 경제획정에 관한 일반적인 관행인 유엔 해양법 협약상의 중간선 원칙을 충실히 지키면서 설정되었다는 점이다. 서해 5개 도서 근해 남·북한 수역 폭을 고려 시 그 중간선을 선택한 것은 국제법상 이론의 여지가 없다.

북측의 NLL 인정 사례를 살펴보더라도, 59년 11월 30일에 발간한, ‘조선 중앙 연감’에서도 북한 스스로 현재의 북방한계선을 군사분계선으로 표기하였다. 그리고 북한 간첩선 침투위치 논란에 대한 협의를 하였던 1963년 5월 17일 제 168차 군사정전위에서는 북한은 NLL 월선을 부인함으로서 NLL 존재 사실을 간접적으로 인정한 바도 있다. NLL 선상, 수해지원물자 및 조난선박 인계인수 사례에서도 1984년부터 백령도 동북방 및 연평도 서남방 NLL 선상에서 북측이 인수하였다. 국제민간 항공기구의 항로 조정 시에도 1993년 5월 북방한계선에 준해 조정된 우리의 비행정보 구역 변경(안)이 고시되었음에도 불구하고, 1998년 1월 발효 시까지 그리고 발효 이후에도 북한은 전혀 이의를 제기하지 않았다.


제 5 장 우리의 대응 전략

북방한계선(NLL)에 대한 북한의 도발을 억제하고, 실질적인 군사분계선으로서 기능을 지속 유지하기 위해서는 대내적으로는 NLL을 반드시 지켜야하는 올바른 근거와 중요성을 국민들에게 정확하게 인식시켜야 한며, 아울러 북한이 NLL에서 도발할 수 없는 수준의 군사대비태세를 갖추어야 한다. 그리고 대외적으로는 국제법에 근거한 NLL의 정당성을 유엔과 국제사회에 알리고, 중국과 러시아에 대해서도 동북아 지역의 안정을 위해 NLL이 유지되어야 하며, NLL을 유지하는 것이 양국의 국가이익에 부합한다는 사실을 인지시켜야 한다.

제 1 절 대내적 차원의 대응방안

1. 국민들에게 NLL에 대한 올바른 정보 제공 및 지속적인 교육 필요
NLL 문제를 해결하기 위해 가장 중요한 것은 NLL에 대한 국민들의 올바른 인식과 이해가 필요하다. 그 이유는 국민의 대다수가 NLL에 대하여 정확하게 모르고 있기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 올바른 안보 교육을 군 또는 예비군 등 특정 대상에게만 실시할 것이 아니라 국가적 차원에서 체계적으로 교육할 필요가 있다.

그 방법의 첫 번째로는 현재 중·고등학생들의 국사교과서에 NLL 내용을 첨가하거나 다큐멘터리와 같이 접근하기 쉬운 방법의 방법으로 분단의 역사에 대한 올바른 인식을 심어주는 것이다. 그렇게 함으로써 자신들이 스스로 올바르게 판단할 수 있는 능력을 길러주어야 한다.

두 번째로는 현재 가장 널리 사용되는 SNS와 같은 대중적인 매체를 통하여 올바른 인식을 가지게 해주는 것이다. 특히나 facebook 이나 twitter 같은 매체는 단기간 내에 수많은 사람들이 정보를 공유할 수가 있다. 독도 지킴이와 같은 형태의 NLL 수호 단체를 적극 활용하고 장려하는 것도 좋은 방법이 될 수 있을 것이다. 세 번째로는 NLL을 독도와 같이 국민적인 공감대를 형성하고 NLL을 지키는 장병들에 대한 열렬한 지지가 필요하다. 현재 이슈가 되고 있는 독도 문제는 대한민국 사람들이라면 누구나 알고 있다. 이러한 활동은 개인적인 차원에서 부터 국가적 차원에서 전개됨으로서 지키는 장병들과 지지하는 사람들이 자부심을 갖게되어 활발하게 전개되고 있다. 이러한 독도사례와 같이 NLL은 대한민국의 영해선이고, 이 영해는 우리의 영토와 같이 반드시 지켜야 한다는 국민적 공감대와 지지를 이끌어 내야 할 것이다.

2. NLL을 지키기 위한 군사력 증강 및 대비태세 강화
정전협정 이후 20년 동안 북한은 NLL에 관해서는 언급을 하지 않았다. 그러나 북한이 해군력을 증강한 이후부터 NLL에 대해 지속적으로 언급하면서 서해 해상에서 도발을 자행하고 있다. 그리고 북한은 장거리 미사일, 핵무기 등 대량살상무기를 보유하면서부터 더욱더 노골적인 도발을 하고 있다. 이러한 북한의 도발 저의는 NLL이 실질적인 군사분계선이라는 사실을 무효화하고 나아가 정전협정을 폐기하면서 평화협정을 체결하여 한국 내 주한미군의 철수와 한반도에서 남북한간분쟁시 유엔군이 다시 참전할 수 있는 명분을 차단하기 위해서라는 사실을 간파해야 한다. 따라서 NLL은 단순한 해상경계선 차원이 아니라 정전협정을 유지하고 한미연합군을 유지하는 근거가 된다는 점을 이해해야 할 것이다. 따라서 서북도서와 NLL은 우리의 힘으로 지킬 수 있는 군사력을 증강하여 북한이 무력으로 도발할 경우 즉각 응징 보복할 수 있는 군사대비태세를 유지해야 할 것이다. 이를 위해 군사작전상 지리적으로 불리한 점을 고려하여 정찰 및 감시자산을 증강하고 북한이 도발할 경우 신속하게 응징할 수 있는 타격자산을 보강하여야 한다. 아울러 서북도서와 NLL을 해군과 해병대 차원의 작전이 아니라 국가적 차원의 대응이 가능한 수준의 조직과 대비태세를 유지해야 할 것이다.

제 2 절 대외적 차원의 대응방안

1. 유엔 및 국제사회에 NLL의 정당성과 필요성 적극 홍보
국제사회에서 NLL에 대해 정확히 알고 있는 국가는 많지 않다. 따라서 유엔을 통해 북한이 주장하는 서해분계선과 NLL에 대해 공론화하여 한반도 평화를 유지하기 위해 NLL이 유지 되어야 한다는 사실을 부각시켜야 할 것이다. 필요하다면 국제해양기구와 국제사법재판소에 NLL의 정당성과 남북한간 평화 유지를 위한 필요성을 인식시켜야 한다. 또한 NLL은 유엔군사령관이 한반도에서 남북간의 해상 무력충돌을 예방하기 위해 설정한 배경과 근거를 제시하여 유엔과 국제사회가 지지하도록 하는 것도 좋은 방법이 될 것이다. UN 안보리회의나 총회에서 NLL을 공식적인 의제로 채택하여 국제사회의 의견을 물어볼 수도 있으며, 현재까지의 역사적 사실과 사례들을 고려한다면 국제사회는 “정전협정의 기본정신과 남북한 기본협력서를 근거로 NLL을 준수하라”고 권고할 가능성이 높다.

이러한 대표적 사례로는 이스라엘의 해상봉쇄 사건이 있다15). 유엔은 유엔 해양법협약 상 공해에서의 항해자유의 원칙에도 불구하고, 이스라엘의 해상 봉쇄는 정당한 조치라고 보고되었다. 왜냐하면 가자 지구는 이스라엘 안보에 실질적인 위협이 있으므로, 해상을 통하여 가자 지구로 무기가 들어오는 것을 막을 필요가 있다고 판단하였기 때문이다.16)

2. 중국 및 러시아에 대한 NLL 외교활동 강화
6.25전쟁은 냉전시대에 김일성이 한반도를 적화통일하기 위해 소련과 중국의 지원을 받아 일으킨 전쟁이며, 이 전쟁에서 중공군의 개입으로 지금의 남북한 대치상황이 계속되고 있다. 우리는 이러한 역사적 사실을 근거로 중국과 러시아에 대해 한반도 평화와 안정에 책임이 있다는 점을 강조하면서 외교력을 더욱 강화해 나가야 한다. 현재 모든 국가는 과거 냉전시대와 달리 이념보다는 자국의 국익을 먼저 고려하고 있다. 그리고 한국과 중국 그리고 한국과 러시아의 교역량은 매년 증가하는 추세이며 양국은 한국을 통해 많은 경제적인 이익을 창출하고 있다. 따라서 중국과 러시아에 대해 동북아 지역의 평화와 안정을 위해서는 남북한 간의 안정이 필수적이며, 북한이 NLL을 무실화하기 위해 무력으로 도발하고, 나아가 정전협정을 폐기하는 행위는 양국의 국익에 반한다는 점을 인식시켜야 할 것이다.이러한 조치는 정부의 외교적 차원의 노력과 민간차원의 노력이 동시에 진행되어 중국 및 러시아 국민들도 공감하도록 해야 할 것이다.

제 6 장 결 론

정치권에서는 아직도 NLL에 대한 여당과 야당의 공방이 계속되고 있다. 이 문제는 NLL과 관련된 녹취록과 문서의 공개, 비공개가 중요한 것이 아니다. 이 사안의 핵심은 6.25 전쟁을 통해 우리의 할아버지, 아버지들이 피 흘려 지킨 우리의 영토를 북한에 넘겨줄 수 있다고 생각 하는 것이 문제인 것이다. 북한의 저의도 모르고 북한이 주장하는 평화와 한 민족이라는 선전에 넘어가는 사람들이 어떻게 우리 국민의 생명과 재산을 보호할 수 있을지 의문이다. 따라서 NLL을 지키기 위한 우리의 노력은 남북통일이 되는 그날까지 계속되어야 하며, 이를 위한 대비방안을 제시하려고 한다.

첫째, NLL에 대한 국민들의 올바른 이해와 NLL을 반드시 지켜야 한다는 국민적 공감대가 형성되도록 해야 한다.

대다수의 국민들뿐 아니라 많은 학생들은 아직도 NLL이 설정된 배경과 북한이 왜 NLL에서 도발을 반복하는지 그 저의를 정확히 인식하지 못하고 있는 현실이다. 이러한 문제는 노무현 정권 시절 일부 정치인들이 “NLL은 영토선이 아니고 미군의 땅따먹기에 의해 남북이 분리된 선이며 아무런 의미가 없다”는 식으로 표현되기도 했다. 남북간의 평화와 민족의 공동 번영이라는 명분으로 주장했다고 하지만 국가의 영토를 일부 정치인의 불안전하고 위험한 생각에 의해 결정될 수는 없는 것이다. NLL을 스스로 포기한다는 발상은 일본과의 외교적 압력과 갈등을 봉합하기 위해 독도를 넘겨주는 것과 다를 바 없을 것이다.

따라서 국민들 그리고 장차 이 나라를 책임질 젊은이들에게 NLL의 정당성과 중요성에 대해 적극적이고 지속적인 교육은 계속되어야 한다. 또한 공동어로구역, 남북한간 선박의 통항 등 NLL과 관련된 협력에 대한 방안을 정치인, 민간단체, 학계, 정부, 연구기관 등 각계각층이 참가한 가운데 국가적으로 연구 발전되고, 나아가 국민적 공감대가 형성되어야 한다.

둘째, 중국, 러시아를 포함한 국제사회에 NLL에 대한 정당성을 적극 홍보해야 한다. 한반도가 남북으로 분단된 배경과 NLL에 대한 현실을 국제사회는 잘 모르고 있다. 우리가 남북 예멘이 왜 분단 후 통일 되었으며, 남북 베트남이 어떻게 통일되었는지 잘 모르듯이 국제사회는 남한과 북한 그리고 NLL에 대해 모를 수 밖에 없다. 따라서 1차적으로 우리를 잘 아는 6.25 참전국과 유엔에 NLL에 대한 정당성과 북한의 NLL 무실화를 위한 도발에 대한 저의를 적극 알려야 한다. 그리고 60년전 6.25를 직간접적으로 지원하고 참가한 중국과 러시아에 대해서도 한반도의 평화를 유지하기 위한 실질적인 해상분계선이 NLL이라는 사실을 인식시켜 한다. 중국과 러시아도 한반도의 불안정은 자기 나라의 국익에 도움이 되지 않는다는 사실을 잘 알고 있다. 따라서 동북아지역의 평화와 번영을 위해 남북간 별도의 합의가 없는 한 NLL은 반드시 유지되어야 한다는 점을 인식시켜 NLL에서 자행되고 있는 북한의 도발에 대해 부정적인 표현을 하도록 유도해 나가야 한다. 이러한 노력은 정부의 공식적인 외교적인 채널뿐 아니라 학계나 민간연구소 차원에서도 적극 활동하여 주변국과 국제사회의 공감대를 형성해 나가도록 해야 할 것이다. 셋째, 통일이 되는 그 날까지 NLL에서 북한의 도발을 억제하고, 도발 시 즉각 응징 보복공격을 할 수 있는 군의 대비태세와 실질적인 능력을 확보하도록 해야한다.

서해 5개 도서와 북한의 육지 사이를 가로지르는 중간선인 NLL을 지키는 것은 지리적으로 불리한 여건이다. 우리는 작은 섬과 해상에서 방어를 해야 하고 북한은 육지를 따라 군사력을 배치하여 운용할 수 있다. 따라서 북한 군의 동태를 미리 파악할 수 있는 정찰 및 감시 능력이 지금 보다 더 보강되어야 하며, 분쟁 발생시 즉각 대응하여 북한의 도발을 효과적으로 무력화 할 수 있는 응징보복 능력을 갖추어야 연평해전, 천안함 사건, 연평도 포격 등과 같은 비극이 재발하지 않을 것이다. 북한은 우리의 힘이 강할 때 도발하지 못한다는 사실을 우리는 역사적 경험을 통해 잘 알고 있다. 강력한 힘의 우위만이 NLL을 지킬 수 있는 유일한 방법이라는 사실을 잊지 말아야 할 것이다.

그리고 우리 군이 NLL을 확고하게 지키기 위해서는 부족한 군사력을 증강하는 것도 중요하겠지만, 국민적 지지도 매우 중요한 요소가 될 것이다. NLL은 영토와 같은 개념으로 반드시 지켜야한다는 국민적 공감대와 이를 지지하는 국민들의 염원은 군의 사기에 크게 영향을 미칠 것이다. 따라서 육지에 있는 휴전선 보다 지키기 어려운 여건에서 불철주야 NLL을 지키는 장병들에 대한 국민적 관심과 지지의 응원이 필요할 것이다.

일본 패망 이후 우리의 의지와 무관하게 설정되었던 38도선 그리고 한반도를 적화통일하기 위해 북한의 김일성이 일으킨 6.25전쟁은 우리 민족에게 큰 고통을 주었다. 이러한 시련의 역사가 있었던 것은 극제적 환경과 여러 가지 국내적 요인도 있지만 가장 중요한 사실은 우리가 우리 스스로 나라를 지킬 수 있는 힘이 없었다는 사실이다. 아직도 우리는 분단의 현실 속에 살고 있다. 통일이 되는 그 날까지 우리의 선조들이 지켜온 이 땅을 우리의 힘으로 지켜야 한다. NLL을 지키는 것은 이 나라를 지키는 것과 같다는 사실을 명심하고 우리의 노력을 다해야 할 것이다. 통일이 되는 날까지 NLL을 지키는 것은 이 시대를 살아가는 대한민국 젊은학생들의 역사적 소명이다.

참고문헌

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중심으로” (2012)
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이재민, “북방한계선 (NLL)과 관련된 국제법적 문제의 재검토”
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통일교육원, “북한 이해”(2013)

부산외국어대학교
3학년 이 진우

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